DEBATE

Defensa Nacional: consideraciones para un enfoque analítico

National Defense Policy: considerations for a analytical approach¹

Sergio Eissa

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Resumen: La política de defensa no ha sido una de las prioridades de la sociedad argenti-na desde el retorno de la democracia. Sin embargo, un conjunto de actores ha "disputa-do" intensamente sobre qué hacer con las Fuerzas Armadas sin que se hayan puesto de acuerdo al respecto.

El presente artículo se propone no solo indagar sobre los condicionantes que pudieran estar influenciando el debate, sino también se plantea una hoja de ruta para sortear esas trabas que impiden definir los lineamientos para una política de Defensa para el Siglo XXI. A tal efecto se entiende a la Defensa como una política pública y se presenta brevemente un modelo analítico para aprehender la puja en torno a la definición de este issue.

Palabras claves: Argentina; defensa nacional; Glass Onion Model; Fuerzas Armadas

Abstract: Defense policy has not been one of the priorities of Argentine society since the return of democracy. However, a group of actors have "fought" intensely about what to do with the Armed Forces without having agreed on it.

This article proposes not only to investigate the factors that may be influencing the de-bate, but also to propose a roadmap to overcome those obstacles that inhibiting to de-fine the guidelines for a defense policy for the 21st Century.

For this purpose defense is understood as a public policy and briefly presents an analyti-cal model to apprehend the bid around the definition of this issue.

Key words: Argentina; defensa nacional; Glass Onion Model; Fuerzas Armadas

1 Dr. Sergio G. Eissa (Universidad de Buenos Aires y Universidad de la Defensa Nacional). Proyecto UBA-CyT Nº:20020150100231: "China, Rusia e India en América Latina: interacciones políticas, económicas y militares a principios del Siglo XXI" (Resolución UBA Nº 4756/16). E-mail: seissa@yahoo.com

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1.  Introducción

La política de Defensa es, junto a la política de Derechos Humanos y la Política Exte-rior hacia la región, uno de los consensos más importantes alcanzados en la esfera políti-ca argentina desde el retorno de la democracia. Sin embargo, no ha sido una de las prio-ridades de la sociedad argentina desde que la cuestión militar fuera resuelta en el año 1990. Dicho de otra manera, la Defensa Nacional en su "dimensión estratégica" ha sido irrelevante en la agenda pública y gubernamental.

El denominado "Consenso Básico" plasmado en la Ley Nº 23.554 de Defensa Na-cional (1988), la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) y la Ley Nº 25.520 de Inteli-gencia Nacional (2001 y su modificatoria del 2014) se construye a partir de tres principios liminares: a) la supresión de las hipótesis de conflicto con los países vecinos, b) la con-ducción civil de la política de Defensa y c) la separación orgánica y funcional de la Defen-sa Nacional y la Seguridad Interior (Eissa, 2013). Este "Consenso Básico" construido en el ámbito legislativo ha sido disputado intensamente por un núcleo reducido de actores políticos y sociales. La raíz de este debate gira en torno a cuál debería ser la misión prin-cipal de las Fuerzas Armadas. Mientras que un grupo sostiene que la expresión "agresión externa", establecida en la Ley de Defensa Nacional, debería ser interpretada en un sen-tido amplio; otro conjunto de actores restringe la definición a aquellas amenazas estata-les militares externas, dejando fuera del ámbito de la Defensa Nacional a las Nuevas Amenazas, o más precisamente, al narcotráfico y el terrorismo internacional. Así estapuja intensa, restringida a este grupo reducido de actores, con algunas breves aparicio-nes en el escenario público, en torno a la definición de qué es la Defensa Nacional ha obturado la posibilidad de tomar acciones que se traduzcan en el plano estratégico mili-tar y logístico del Instrumento Militar con miras al Siglo XXI.

Este artículo se propone empezar a bucear sobre el porqué de esta última cuestión. Para ello, repasaremos brevemente algunas nociones introductorias del Modelo Glass Onion (Eissa, 2015). En segundo lugar, sostenemos que la indefinición en materia es-tratégica de la Defensa es consecuencia de la irrelevancia de la Defensa Nacional en la agenda pública y en la agenda gubernamental y de un clivaje de pensamiento en el que predominan la matriz realista y la dependiente. Finalmente, se esboza una agenda de investigación y de praxis política para continuar debatiendo esta problemática.

2.  Pensar la Defensa

La política de Defensa sufre el síndrome de abandono en el ámbito académico de la República Argentina. Así, por ejemplo, no figuraba como sub área temática dentro del Congreso Nacional de Ciencia Política de la República Argentina y, en consecuencia, aquellos que trabajan este tema debían presentar sus ponencias con la incertidumbre de no saber si quedarían englobados dentro del subtópico de "Seguridad Internacional", dentro del campo de las "Relaciones Internacionales", o en "otros" dentro del campo "Estado, Administración y Políticas Públicas". De la misma manera, las Universidades, salvo contadas excepciones, tienen incorporada en la currícula de Ciencia Política o Rela-ciones Internacionales, la Defensa Nacional, ya sea como materia, seminario o como contenido.
Este abandono obedece no solo a la irrelevancia que tiene la Defensa Nacional en la agenda pública y gubernamental, sino a que el estudio de la misma requiere un enfo-que multidisciplinar. En efecto, tanto la ciencia política, las relaciones internacionales, la historia, la economía y aún, la ingeniería, tienen mucho que aportar al estudio de la polí-tica de Defensa. De ahí la importancia de "trasvasar" las fronteras disciplinarias para el análisis de la Defensa Nacional (Ingram & Fiederlein, 1988; Zahariadis, 2003 y Keohane citado por Llenderrozas, 2013).

Por lo expuesto, hemos empezado a construir un enfoque analítico, que he deno-minado Glass Onion (Eissa, 2015), a partir del herramental analítico de las teorías de las políticas públicas y de las relaciones internacionales.

3.  ¿Qué es la Defensa?

La Defensa Nacional es el conjunto de acciones que adoptan los Estados para garanti-zar su supervivencia frente a riesgos y amenazas (Battaglino citado por Eissa, 2015). Asi-mismo, podíamos dividir la política de Defensa Nacional en tres dimensiones analíticas (Eissa, 2015). En primer lugar, la política militar² que es el conjunto de decisiones orientadas a regular el comportamiento político que, generalmente, tienden a desarrollar las Fuerzas Armadas. Esta dimensión se encuentra fuertemente dirigida a alcanzar el control civil.

En segundo lugar, la dimensión estratégica que puede ser definida como las accio-nes, actitudes y medidas estratégicas destinadas a prevenir o enfrentar distintas situa-ciones de riesgo, conflicto o amenazas, potenciales o reales, que hagan peligrar los inter-eses vitales y estratégicos de un país y que requieran el empleo del Instrumento Militar. Esta dimensión se relaciona con la conducción político-civil de la Defensa Nacional.
En tercer lugar, la dimensión internacional que es aquella que contribuye a la Política Exterior y que es definida como la política internacional de la Defensa. Esta última dimen-sión es la que debería permitir la articulación entre la Política de Defensa y la Política Exte-rior, al menos de dos maneras. En primer lugar, aquella contribuye a la Política de Defensa a través de lo que los militares denominan la maniobra diplomática. En segundo lugar, la Política de Defensa resulta fundamental para la Política Exterior porque en un escenario de incertidumbre estratégica, donde no queda clara quién o qué es la amenaza, ni su magnitud ni su intención y dirección, amortigua (no suprime) los riesgos de la adopción de una de-terminada actitud y posicionamiento estratégico. Asimismo, la Política de Defensa es fun-damental para hacer creíble la Política Exterior. Son sus dientes, que no se quieren mostrar, pero que están ahí cuando resultan necesarios (Eissa, 2017).

La relación entre ambas no termina aquí. La Política Exterior precede a la Política de Defensa. En efecto, siguiendo a Carl von Clausewitz, consideramos que la guerra es un hecho social, pero fundamentalmente político. En consecuencia, como sostenía Raymond Aron, la guerra surge de la política, determina su intensidad, le define el motivo y le fija sus objetivos políticos (Eissa, 2015). La guerra termina cuando se alcanzan los objetivos políticos o, mejor aún, cuando la política dice que se alcanzaron sus objetivos. Los objeti-vos de la guerra no son militares. Los objetivos estratégicos militares están en función de los objetivos políticos. Si no existen objetivos políticos no hay guerra. Es esto último lo que diferencia a los actores políticos de las organizaciones criminales (Aron, 1987).³
Por ello, Clausewitz sostenía brillantemente que

A partir de esta concepción, hay que considerar ilegítima e incluso noci-va la distinción según la cual un gran acontecimiento militar o el plan de semejante acontecimiento debería permitir un juicio estrictamente mili-tar; en verdad, consultar a los militares con respecto a los planes de guerra para que ellos den un juicio puramente militar […], es un proce-dimiento absurdo; pero mucho más absurdo es el criterio de los teóricos según el cual los medios de guerra disponibles deberían confiarse al jefe militar para que en función de estos medios él establezca un proyecto puramente militar de la guerra (Clausewitz, 1976: 325)

4.  ¿Qué es la Defensa? Reprise

La Política de Defensa es una Política Pública que al igual que la Política Exterior se despliega en el escenario internacional frente a otros actores políticos. En consecuencia, y a los fines de esta ponencia, desarrollamos muy esquemáticamente algunos aspectos del Modelo Glass Onion (Eissa, 2015).

Primera Parte

El proceso de política pública es una construcción analítica. No es algo que poda-mos encontrar en la realidad, donde más bien es desordenado, en el que se mezclan y sobreponen las distintas etapas, pero que nos sirve como "instrumento" para estudiar las decisiones que se adoptan en torno a un problema público (Aguilar Villanueva, 1993; Sabatier, 2007)
La primera etapa del proceso sería el reconocimiento del problema, pero en este punto debemos distinguir entre problemas y situaciones problemáticas. Mientras que la situación problemática es un conjunto de "hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobación y malestar"; los problemas son construcciones lógicas que estructuramos de tal manera que tengan una respuesta, es decir, que la solución sea parte de la definición del mismo (Aguilar Villanueva, 1993: 58 y 61).
Ahora bien, una situación problemática para entrar en la agenda pública debe transformarse en un problema, para lo cual el mismo debe ser objeto de debate en la sociedad en lo que respecta a sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento, acerca de cómo puede ser resuelto y en cuánto si requiere algún tipo de acción por parte de una agencia estatal. De esta manera, será importante, en un primer momento, el contexto en el cual se desarrolla el debate, porque son los acontecimientos y actores políticos y sociales quienes se encargan de convertirlos las situaciones problemáticas en problemas y ofrecer su primera definición (Aguilar Villanueva, 1993).

En este punto, debemos distinguir dos tipos de agenda. La primera es llamada pública y que "está integrada por todas las cuestiones que los miembros de la comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención pública". En cambio, la agenda gubernamental es "el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consi-deración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones" (Aguilar Villanueva, 1993: 31-32).
Sin embargo, que un problema haya ingresado en la agenda pública no supone que ingrese automáticamente en la agenda gubernamental y, menos aún, que se le dé un tratamiento prioritario, porque el gobierno no sólo regula y actúa como filtro de esos problemas, sino que también puede ser iniciador de cuestiones en la agenda pública (Aguilar Villanueva, 1993: 53).

De esta manera, cuando un problema ingresa en la agenda gubernamental es nue-vamente debatido y definido, entendiendo la definición del problema como el proceso por el cual una cuestión "es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantifica-da por los interesados"; esa definición condicionará "la configuración de los instrumen-tos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción" (Aguilar Villanueva, 1993: 52). Por lo tanto, existirá una interdependencia conceptual entre la definición y la solución, porque "la solución forma parte de la misma definición del problema" (Aguilar Villanueva, 1993: 60); es decir, que "la definición del problema no puede ser tratada como un proceso separado, sino como parte integral de la hechura de la política" (Za-hariadis, 2003: 162).
En otras palabras, la forma en que se define un problema condiciona la selección de los instrumentos, modos y objetivos de la política pública, es decir, las opciones de acción o, dicho de otra manera, las alternativas de políticas disponibles para el decisor (Aguilar Villanueva, 1993; Eissa, 2006: 13; Eissa, 2005: 22). Dentro de ese conjunto de alternativas, ya limitadas por la manera en que ha sido problematizado el problema, la decisión estará condicionada por los actores y organismos involucrados en el proceso, las variables que el decisor pueda manipular, la relevancia del problema, la calidad y la can-tidad de la información, y la personalidad del decisor (Mena, 1989 y Eissa, 2005: 23).
Por ello, puede suceder también, que los problemas no puedan ser bien definidos hasta que las soluciones estén disponibles. Dado el contexto de incertidumbre y de am-bigüedad, que resulta en una asimetría de información, algunos actores podrán influen-ciar el proceso para ajustar la definición a la solución deseada. La clave está en cómo se presenta la información al decisor (Zahariadis, 2003). En palabras de Aguilar Villanueva (1993: 52), "quien define es quien decide".
Por lo expuesto, el estudio de la formación de la agenda de gobierno y las decisio-nes allí adoptadas nos permiten saber quiénes definen y deciden; qué grupos y organiza-ciones han influido en el proceso; y "cuál es el firmamento ideológico que otorga valor y prioridad a un problema público". Este análisis revela "cuál es la estructura de poder" que predomina en la hechura de la Política Pública (Aguilar Villanueva, 1993: 27).
Esta puja por la definición continua durante todo el proceso de Política Pública, in-cluso durante la implementación, donde los actores políticos, opuestos a la definición del problema, tratarán de trabarla o cambiar el sentido de su definición.

Segunda Parte

Como ya hemos dicho, el actor estatal "tiene la posibilidad de ejercer un poder público en función de que, en última instancia, las políticas públicas son fijadas e imple-mentadas por el Estado" (Repetto, 1998: 10-11). Pero ese Estado no es un actor racional unificado, dado que existen no sólo diferentes agencias que compiten entre sí, sino tam-bién que la competencia se desarrolla dentro de las mismas y entre los actores políticos de unas con otras. Entonces, cuando nos referimos al actor estatal no estamos pensando en un Estado monolítico que actúa racionalmente, dada la complejidad de elementos que lo forman, las relaciones que se establecen con la sociedad, las distintas percepcio-nes que se establecen entre ellos y las distintas capacidades de influenciarse mutuamen-te. Por otra parte, si bien en el proceso de toma de decisión intervienen actores sociales y estatales, articulados en un complejo mecanismo social de interacciones e influencias mutuas, en el caso de la Política Exterior y de Defensa, la decisión final y la implementa-ción, quedará a cargo del actor estatal⁴.
En efecto, si se desea saber y explicar las preferencias de un Estado con relación a las estrategias que desarrolla, es necesario saber quiénes tienen poder, qué desean, y qué creen. Para ello, debemos ver al Estado como el conjunto de individuos, en el cual, los líderes políticos y los burócratas son individuos que intentan maximizar el éxito de sus carreras (Geddes, 1994: 13). Entonces, las decisiones que tomen en materia de Políticas Públicas reflejarán sus intereses. Ahora bien, esos actores actúan dentro de determina-dos "marcos contextuales", que influyen en sus incentivos (Geddes, 1994 y Putnam, 1988 y 1993).
Asimismo, Robert Jervis sostiene que es imposible explicar las políticas y decisiones cruciales sin referencia a las creencias de los decisores sobre el mundo y sus imágenes sobre los otros (Dos Santos Ferreira, 2006)⁵. Por otro lado, eventos previos en el escena-rio internacional ayudarán al decisor a construir percepciones para comprender el mun-do y actuar frente a un nuevo evento.
En síntesis, influyen en las decisiones de los actores sus creencias individuales, sus imágenes, sus valores, sus capacidades, sus actitudes, sus talentos y experiencias previas (Russell, 1991) y sus intereses (Geddes, 1994).

El proceso de hechura de la política no sólo se produce en un marco de incerti-dumbre, en el cual los actores toman decisiones sin conocer la totalidad de la informa-ción, sino también que esa elección no es necesariamente racional y que, además, se produce en un contexto de ambigüedad. Según este autor, la ambigüedad es central, y "la manipulación es la lucha" [por controlarla] (Zahariadis, 2003: 18).
En efecto, la conceptualización de un problema implica no sólo que determinados elementos del mismo serán tenidos en cuenta en detrimento de otros, sino que también la forma en que se ha definido implicará la asignación de responsabilidades y de recursos presupuestarios al interior del Estado. En la lucha por definir un problema de una manera u otra intervendrán los actores, con distintos recursos de poder y de información. Aque-llos que tengan ventaja debido a la asimetría de información podrán manipular a los decisores e influenciar en la agenda de acuerdo con sus intereses y/o sistemas de creen-cias (Zahariadis, 2003). Estos actores son los denominados "emprendedores políticos" (entrepreneurs). A los fines de este modelo, cualquier actor podrá ser un entrepreneur que, por el tema que se esté tratando, tenga interés en el mismo y que, debido a su ventaja en el manejo de la información –porque sabe lo que quiere–, tenga poder para manipular a los decisores: esto supone tener la capacidad de presentar una propuesta de política, de modificarla, o de bloquearla. Previamente no podremos establecer, entonces, quiénes serán esos emprendedores políticos, como asimismo, tampoco podremos saber quiénes serán los actores que intervengan en un proceso de hechura de una política pública. Pero debe quedar claro, por lo expuesto más arriba, que estos actores "especia-les" pueden ser tanto domésticos como externos (Zahariadis, 2003).

La implementación de una política pública requiere de la convergencia de intereses y sistemas de creencias de actores interesados en la temática con más capacidad de poder de los que se oponen a cómo ha sido definida la misma.

Tercera Parte

Ahora bien, hemos visto que los actores toman decisiones dentro de determinados marcos contextuales, es decir, que están influidas por un conjunto de factores contextua-les⁶. A los efectos de nuestro modelo, los factores que moldean esas decisiones pueden ser clasificados en⁷:

Sistémicos, entendidos como todos los factores externos que influyen en la toma decisión; es decir, cambios en la estructura internacional, en los regímenes interna-cionales, cambios sociales y tecnológicos globales, como así también las ideas;

Institucionales, es decir instituciones, prácticas institucionales y todos los aspectos de la estructura gubernamental que limitan o fortalecen las elecciones que realizan los actores;Sociales, es decir:

dimensión socio cultural histórica: las ideas, "las interpretaciones y mitos históri-cos permean las percepciones de los actores políticos […]. Estos han sido cruciales en la generación de los sistemas de creencias, las imágenes y los prismas actitudi-nales de las élites de política exterior" (Van Klaveren, 1992: 198; Femenia, 2000). Además, es relevante la "cultura política", entendida como la manera en que la gente piensa acerca de la política y cómo se comporta en política.

dimensión sociodemográfica: se refiere a la naturaleza y composición de la pobla-ción, así como a su estructura social.d) Sistema político:

dimensión régimen político: hace referencia a la relación entre política exterior y la forma de organización política (básicamente democrática o autoritaria). Como señala Van Klaveren (1992), esta relación ha sido ampliamente estudiada en Amé-rica Latina a través de estudios diacrónicos. Los resultados, si bien no permiten establecer una generalización acerca del impacto de un tipo de régimen en la Política Exterior (agresiva, activa, etc.), no dan lugar a duda sobre su influencia en ella;

dimensión dinámica política: se refiere a la dinámica política, la relación entre el

Poder Ejecutivo y el Congreso, al peso y frecuencia de las elecciones, al rol de la oposición, y la relación entre el gobierno federal y las provincias.

En resumen, los actores tomarán las decisiones de acuerdo con sus intereses y sus sistemas de creencias. Dichas decisiones se adoptan en un contexto de incertidumbre y ambigüedad, lo cual permite que ciertos actores —emprendedores políticos— tengan la capacidad para que determinada cuestión se problematice en función de sus intereses. Pero las decisiones que adoptan los actores o los intentos de algunos de ellos de influir a lo largo del proceso, desde la problematización y hasta la implementación, estarán influi-da por un conjunto de factores.

dimensión socioeconómica: han tenido especial incidencia en la política exterior de Latinoamérica (Van Klaveren, 1992).

1. dimensión sociodemográfica: se refiere a la naturaleza y composición de la pobla-ción, así como a su estructura social.d) Sistema político:

1. dimensión régimen político: hace referencia a la relación entre política exterior y la forma de organización política (básicamente democrática o autoritaria). Como señala Van Klaveren (1992), esta relación ha sido ampliamente estudiada en Amé-rica Latina a través de estudios diacrónicos. Los resultados, si bien no permiten establecer una generalización acerca del impacto de un tipo de régimen en la Política Exterior (agresiva, activa, etc.), no dan lugar a duda sobre su influencia en ella;

 

1. dimensión dinámica política: se refiere a la dinámica política, la relación entre el

Poder Ejecutivo y el Congreso, al peso y frecuencia de las elecciones, al rol de la oposición, y la relación entre el gobierno federal y las provincias.

En resumen, los actores tomarán las decisiones de acuerdo con sus intereses y sus sistemas de creencias. Dichas decisiones se adoptan en un contexto de incertidumbre y ambigüedad, lo cual permite que ciertos actores —emprendedores políticos— tengan la capacidad para que determinada cuestión se problematice en función de sus intereses. Pero las decisiones que adoptan los actores o los intentos de algunos de ellos de influir a lo largo del proceso, desde la problematización y hasta la implementación, estarán influi-da por un conjunto de factores.

 

5.  El debate

No es el propósito del artículo analizar todos los condicionantes del proceso de política pública de la política de Defensa, tema que ya he abordado en un trabajo previo (Eissa, 2015). En este punto más que indagar sobre los por qué las variaciones en la toma de decisiones entre 1983 y 2015, nos preguntamos sobre el por qué de una constante a lo largo de todos esos años: la irrelevancia de la política de Defensa Nacional y la cons-tante puja en torno a la "definición" sobre qué es Defensa Nacional.

Por un lado, tanto las encuestas de opinión⁸ como la asignación de recursos presu-puestarios⁹ (Eissa, 2015), muestran que la Política de Defensa no ha formado parte de la agenda pública ni de la agenda de gobierno, o dicho de otra manera, tanto la sociedad civil como los actores políticos no se han mostrado interesados en ella. Sin embargo, como hemos sostenido ut supra, el debate ha sido intenso entre un grupo reducido de actores y, desde el año 1990, el mismo ha girado en torno a la definición de "Defensa Nacional"¹⁰. Tal como se expuso en el apartado previo, esta discusión no es inocua por que refleja la estructura de poder en torno al issue y, en consecuencia, los intereses y el sistema de creencia de los actores que intervienen en este proceso. La respuesta se halla parcialmente en la dimensión socio cultural histórica: el legado del pasado. Ese legado del pasado, que se proyecta como una sombra sobre la actualidad, es como un "espejo retrovisor" que toma distintas formas: a) el rol de las Fuerzas Armadas en la vida política argentina: sus intervenciones en el sistema político, el terrorismo de Estado y el fracaso en la Guerra de Malvinas; b) la hipótesis de conflicto con Chile y Brasil; y c) la agenda de Estados Unidos de las Nuevas Amenazas para con la región. Estas tres sombras son un legado histórico que aún pesa en la agenda pública y de gobierno (Eissa, 2015). Sin em-bargo, esta no es la única explicación y sobre eso queremos proponer una ruta de inves-tigación en los siguientes apartados.

Por otro lado, y sin embargo, los académicos y especialistas¹¹ en esta temática co-inciden en un aspecto, que conforman el núcleo duro de debate que hemos señalado a lo largo del artículo, disienten en otros dos y parcialmente están de acuerdo en uno. Empe-cemos por este último.

En primer lugar, concuerdan en que el actual escenario internacional es incierto, que no existe una amenaza clara y presente que afecte los intereses vitales y objetivos de valor estratégico de nuestro país. Las guerras del futuro estarán probablemente asocia-das a la disputa de los recursos naturales estratégicos, entre los cuáles el Atlántico Sur y la Antártida cobran una vital relevancia, y serán de corta duración con un uso intensivo de la tecnología, donde resultará clave obtener una ventaja relativa hasta la intervención internacional. Asimismo, se han multiplicado los actores y los problemas, aunque no todos ellos pueden ni deben ser resueltos a través de medios militares. Está claramente demostrado el fracaso de la Guerra contra las Drogas, que el uso de la fuerza (el máximo uso de la fuerza que representan las Fuerzas Armadas) no resuelve el aumento del con-sumo de drogas ni los delitos conexos con el narcotráfico. De la misma manera, tampoco éstas son eficaces para luchar contra el delito complejo o delito transnacional o las mal llamadas "Nuevas Amenazas"¹², si entendemos por las mismas al narcotráfico, el tráfico de personas, tráfico de armas, entre otras. Es más, tampoco son eficaces para prevenir un ataque terrorista. Más inteligencia estratégica criminal y una agencia federal de inves-tigaciones son más útiles que un tanque, un avión y un destructor.

En segundo lugar, se coincide ampliamente en que hay que recuperar las capacida-des militares de las Fuerzas Armadas. No hay duda al respecto. Un país mediano como Argentina no puede darse el lujo, ni el peligro futuro, de no contar con Fuerzas Armadas. La Defensa Nacional es como un seguro de vida o cómo una obra social. Es algo que jamás querremos usar, pero que hay que tener por las dudas. Es más, una Política de Defensa exitosa es aquella que nunca desemboca en una guerra. Las Fuerzas Armadas son, en términos weberianos, la materialización del monopolio legítimo de la coerción.
El tercer lugar, no se coincide en el para qué y en el cómo. Si de acuerdo a nuestro modelo la definición sesga las alternativas de políticas públicas, claramente existe una fuerte divergencia dentro de este núcleo duro de especialistas en cuanto al sistema de creencias a partir del cual se aborda la problemática de la defensa nacional. Nuestra hipótesis es que dos variables inciden en esa construcción de ideas: el pensamiento es-tratégico dependiente y el peso de la escuela realista en la Defensa Nacional.13

Existiría en nuestro país en algunos medios, ámbitos académicos y políticos una suerte de pensamiento estratégico "dependiente y/o resignado". Adoptan la agenda de otros países, que responden a los intereses de esos países, para definir la misión de las Fuerzas Armadas y/o caen en la desesperación de adoptar esa agenda para aumentar el presupuesto y acceder a equipamiento. Esa agenda no es necesariamente la de Argenti-na. Nuestra política de Defensa debe estar en consonancia con nuestros intereses vitales y estratégicos. La resignación resulta de las presiones de la agenda de Seguridad hacia la de Defensa. La población y los líderes de opinión consideran que los principales proble-mas provienen del delito organizado, del narcotráfico y del terrorismo, en consecuencia, si esos son los temas de agenda pública, la definición de los decisores estará sesgada a dirigir los recursos hacia el Ministerio de Seguridad y las Fuerzas de Seguridad. Muchos militares genuinamente creen qué apropiándose de esos temas, redefiniendo la Defensa, lograrían una mayor asignación de recursos para el sector.
Asimismo, también existe un pensamiento realista "nostálgico" que quiere reacti-var las hipótesis de conflicto con los países de la región. En algunos casos porque están convencidos que los países no pueden ser socios estratégicos y que sólo pueden confiar en sus propias capacidades militares para salvaguardar sus intereses. Esta línea de pen-samiento también se ve atravesada por la necesidad de justificar un aumento del presu-puesto de Defensa Nacional.

Por último, existe una especie de liberalismo "ingenuo" que cree que el libre co-mercio y los organismos internacionales vuelven innecesarias las Fuerzas Armadas y que, por lo tanto, quieren convertirlas en una especie de Gendarmería y Prefectura reloaded y algunos, aunque no lo dirían jamás en público, estarían encantados en no tener que lidiar con ellas.

¿Cuál sería el cuarto cuadrante? Sigamos al siguiente apartado.

6.  Reflexión final: La agenda de investigación y de la praxis

Investigación

La ausencia de amenaza (clear and present danger), entendida como construcción social, no termina de explicar la falta de definiciones en materia de Política de Defensa. Tal como reflejan las encuestas del Centro Argentino de Relaciones Internacionales (CA-RI), el narcotráfico y el terrorismo son percibidos como las principales amenazas para la Seguridad Nacional por los líderes de opinión (entrepreneurs). Entonces, ¿por qué sucede esto, por qué cíclicamente se reflotan las hipótesis de conflicto con los países de la región y las Nuevas Amenazas, particularmente el narcotráfico y el terrorismo islámico como hipótesis de empleo de las Fuerzas Armadas y no se construye una amenaza estatal mili-tar externa? Una primera hipótesis es que esto es producto del entrecruzamiento de dos variables: a) la prevalencia de un pensamiento estratégico dependiente (que se refleja no solo en la esfera militar) y b) el peso de la escuela realista, forjado en el predominio mili-tar en los debates sobre la teoría de las relaciones internacionales (Colacrai, 1992). Creemos que esta es una línea de investigación que debemos abordar desde la academia más fuertemente: ¿cuál es el sistema de ideas que construye la Defensa Nacional?

La hipótesis de trabajo que sometemos al debate es que la conjunción de estos dos factores "arrastra" permanentemente a la Defensa Nacional al Siglo XX, lo cual se refleja en los tres tópicos del legado del pasado: la cuestión militar, las Nuevas Amenazas como hipótesis de empleo de las Fuerzas Armadas y el resurgimiento de las hipótesis de con-flicto con los países de la región. Ese debate intenso se refleja en un espejo retrovisor que va mutando en torno a estos tres ejes sin avanzar nunca sobre una agenda, sin defi-nir, que se encuentre anclada en el Siglo XXI.
Asimismo, resulta relevante estudiar el impacto del factor Sistema Político en el di-seño de la Política de Defensa. Nuestra segunda hipótesis es que: 1) "la estructura de incentivos institucionales en la política argentina lleva a que quienes son elegidos para el Congreso no deseen permanecer en él mucho tiempo, sino que prefieran cargos ejecuti-vos"; 2) "el pasaje rápido por el Congreso y la consecuente alta tasa de renovación de los diputados y senadores hace que no se invierta institucionalmente en el congreso; y 3) "dados 1 y 2, no hay políticas de largo plazo generadas por el congreso", que es justa-mente lo que requiere la Política de Defensa. Cuando nos referimos a la dinámica política no estamos pensando en el diseño del Sistema Político porque, por ejemplo, esto no tiene que ver con que se realicen elecciones cada dos años, sino que "los políticos argen-tinos no ven a una banca en el Congreso como un lugar desde donde hacer política a largo plazo (EEUU también tiene elecciones cada dos años y, sin embargo, hay políticas a largo plazo porque los legisladores se quedan en sus bancas ininterrumpidamente duran-te 20 o 30 años)."¹⁴

Praxis

La falta de debate académico sobre qué hacer con las Fuerzas Armadas en el Siglo XXI se refleja obviamente en las alternativas de políticas públicas, particularmente, en la ausencia de una propuesta acorde a la realidad regional y nacional. Las líneas que siguen pretenden ser una punta para pensar una política de defensa para los años venideros.
Para ello nos preguntamos, ¿son necesarias las Fuerzas Armadas? Por supuesto que sí. ¿Para qué? La política de Defensa Nacional y, particularmente, sus Fuerzas Armadas deben adiestrarse, alistarse y prepararse para conjurar y repeler una agresión militar estatal externa contra los intereses vitales y/o una agresión que afecte los objetivos de valor estratégico, que son aquellos cuya afectación torna inviable la Defensa y al país en sí mismo. Asimismo, deben contribuir a la Política Exterior argentina participando acti-vamente en las operaciones internacionales que la Cancillería argentina defina. Por otro lado, deben estar preparadas también para coadyuvar a otras agencias del Estado en situaciones de desastres antrópicas y/o naturales en nuestro país y/o en países amigos que la requieran. Por último, deben contribuir a la integración regional fortaleciendo los lazos regionales, tal como se ha hecho con la Fuerza de Paz Combinada "Cruz del Sur con Chile y la Compañía de Ingenieros "General San Martín" con Perú.

¿Cómo hacemos esto? En primer lugar, no debemos realizar más modificaciones normativas a las leyes, decretos y resoluciones existentes, redactadas durante tres go-biernos diferentes, y materializados en cuatro leyes: la Ley de Defensa Nacional (1988), la Ley de Seguridad Interior (1992), la Ley de Reestructuración (1998) y la Ley de Inteligen-cia Nacional (2001 y 2014).

En segundo lugar, la Ley de Defensa Nacional prevé claramente que nuestro Siste-ma de Defensa puede adoptar hipótesis de conflicto o hipótesis de confluencia. Pero desde el gobierno de Raúl Alfonsín hasta la actualidad, y ésta es una de nuestras políticas de Estado, Argentina no tiene hipótesis de conflicto que requieran la utilización del Ins-trumento Militar contra los países de la región. Esto no significa, que no necesitemos a las Fuerzas Armadas, sino simplemente que no sabemos quién puede ser un enemigo, más aún en este mundo incierto. Por ello, hay que pasar del análisis del quién al qué: no es relevante "quién" será el enemigo sino con "qué´" capacidades militares contaremos para defender nuestros intereses vitales y estratégicos. Para ello se utiliza la metodología de planeamiento por capacidades y no la obsoleta metodología de planeamiento por hipótesis de conflicto. Volviendo a la analogía: no sabemos con certeza qué enfermeda-des podemos llegar tener, pero si tenemos algunos indicios sobre con qué recursos médicos deberíamos contar para enfrentarlas, lo cual ha cambiado a lo largo del tiempo. No obstante, y no debemos limitarnos en el debate, si bien la Constitución Nacional prohíbe recuperar las Islas Malvinas y las islas del Atlántico Sur por la vía militar, la pre-sencia de las Fuerzas Armadas británicas en nuestras islas también constituye una ame-naza al territorio continental y al mar argentino. Esta situación debe estar reflejada en el planeamiento de la defensa nacional.
En tercer lugar, debemos pasar ya a reformas de cuarta generación. Es decir, esta-blecer un sistema de ingreso de profesionales al Ministerio de Defensa a través de la Universidad de la Defensa Nacional, similar al existente en la Cancillería; modificar la Ley de Personal Militar Nº 19.101; adecuar el despliegue a la actual realidad regional y nacio-nal, dado que el vigente data de la década del ´60; definir una estructura orgánica acorde y, luego recién, mejorar paulatinamente el presupuesto hasta converger con el 1,5% del PBI. Incrementar el presupuesto sin hacer esos cuatro cambios sería, por un lado, un despilfarro, pero, por otro lado, sería un mero ejercicio académico si no se mejora el presupuesto. ¿Cómo podemos realizar esta "inversión en defensa"? Una alternativa sería crear un fondo específico para efectuar las inversiones en equipamiento –y no en gasto corriente– que podría ser financiado a través de las retenciones a las exportaciones agrí-cola-ganadera, minera y petrolera.

Hay que dejar de discutir para atrás, mantener lo que se hizo bien y mirar al futuro porque si prestamos mucha atención al retrovisor podríamos terminar chocando.

Referencia

2 Henri de Jomini (1991) ya hacía mención a esta dimensión a principios del Siglo XIX.

3 "Digamos, en términos abstractos, que Clausewitz, Marx, Lenin y Mao concuerdan en enseñarnos que las guerras solo adquieren sentido a la luz de la política, en los dos sentidos de la palabra: la coyuntura de donde surge la guerra, la intención de los combatientes (…) Olviden que un terrorista sin causa se parece a un salteador de caminos" (Aron, 1987: 144 y 158).

4 Para Fabián Reppeto (1998: 10-11), los actores sociales y estatales poseen cinco características comu-nes: a) capacidad de negociación, b) capacidad de descifrar el contexto, c) capacidad de representación, d) capacidad de movilización social, y e) capacidad de acción colectiva. Sin embargo, el actor estatal está en condición de "movilizar un recurso que le es propio: capacidad de autoridad"; es decir, "[la] posibilidad de ejercer el poder público en función de que, en última instancia, las políticas son fijadas e implementadas por el Estado". Ver también, Robert Putnam (1988: 432-433) y Roberto Russell (1990: 12).

5 Ver también Corigliano (2008: 8).

6 Ver también Tini (2005: 104).

7 Ver entre otros a Rosenau (1966), Tomassini (1989); Russell (1990 y 1991) y Van Klaveren, (1992). No estamos siguiendo exactamente la clasificación que, con algunas diferencias, hacen estos autores. Russell hace mención a las variables de rol que hace que determinados actores en un mismo rol, se comporten de igual manera, independientemente de sus características personales. Preferimos usar el término factores antes que variables, porque este último concepto puede prestarse a confusiones

8 En cuanto a las encuestas de opinión ver Mora y Araujo (2010), IPSOS-FLACSO (2010) y CARI (1998, 2002, 2006 y 2010). Es interesante señalar que aún, en las encuestas realizadas por el CARI entre los líderes de opinión se refleja tanto la irrelevancia como la puja del debate reseñada por diversos autores (ver cita 11).

9 Ver también Ernesto López (1994), Miguel Pesce et al (1999).

10 Sobre el debate en los años ochenta sugerimos la lectura de Ernesto López (1994), Marcela Donadio (2000), Patrice McSherry (2008), Horacio Verbitsky (1987), Gustavo Druetta (1989), Herbert Huser (2002) y Sergio Eissa (2015). En cuanto a los años noventa y 2000 se sugiere a Marcelo Saín (1997), Patrice McSherry (2008), Herbet Huser (2002), Marcelo Saín (2003), José Manuel Ugarte (2003), David Pion-Berlin (2005), Guido Braslavsky (2009), Paula Canelo (2010) y Sergio Eissa (2015). La lista no es exhaustiva.

11 Estos académicos y especialistas conforman una comunidad epistémica. De acuerdo a Haas (1992), ésta se evidencia cuando "las interpretaciones compartidas conducen a un sentido de identificación y solidaridad dentro del grupo", pero así también, éstos conducen a aversiones compartidas. Por su parte, Sabatier (1993) define la coalición de apoyo que son grupos de instituciones públicas y privadas que comparten sistemas de creencias y que "trabajan como una coalición para lograr sus objetivos políticos". Citamos "algunos" autores de esta comunidad epistémica argentina: Acuña et al (2005), Anzelini et al (2017), Bartolomé (2006, 2010 y 2017), Battaglino (2008 y2010), Battaleme (2017), Busso (1999) Canelo.

(2010), Diamint (1999, 2002, 2004, 2006, 2008 y 2014)), Donadio (1996 y 2000), Druetta (1989), Druetta et al (1990), Eissa (2013, 2015, 2017), Estévez (1990), Fontana (1998), Fraga (1989, 1997, 1998 y 2002),Frederic (2013), Frederic et al (2010), Fundación Arturo Illia (1986, 1988), García et al (1987), Gastaldi (2012), Hirst (1996 y 2004), López (1994 y 2007), Llenderrozas (2007), Martínez (2000 y 2002), Montene-gro (2003, 2006 y 2013), Orieta (1985), Pesce et al (1999), Poczynok (2012), Saín (1997, 2000, 2003, 2007 y 2010), Scheetz (1993, 1994, 1995 y 2015), Soprano et al (2015), Soprano (2016), Tello (1998, 1999, 2001, 2004, 2006), Tibiletti et al (1997), Tokatlian (2004, 2007, 2015, 2016 y 2017), Ugarte (1990, 2003 y 2011), Vigliero (2002, 2004 y 2005).

12 Entendemos por Nuevas Amenazas aquellas "cuestiones", nuevos o viejos, que han sido socialmente problematizadas, de manera tal que, en términos de la Escuela de Copenhague, fueron securitizadas y, por lo tanto, ingresados en la agenda de defensa nacional. La securitización de estas cuestiones está asociada a cómo los mismos son definidos, la cual no es neutral ni objetiva sino que responde a los inter-eses y sistemas de creencias de los actores políticos y sociales, domésticos y externos, involucrados en la definición (Eissa, 2015).

13 Ver Colacrai (1992).

14 Estas ideas se las debo a Miguel De Luca.

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