1. Introdução

Nesse artigo, refletir-se-á acerca das relações entre a Colômbia e os Estados Unidos da América (EUA), compreendendo as estratégias de política externa colombiana no que concerne aos diferentes enquadramentos atribuídos ao conflito social, a fim de (re) significá-lo conforme os temas prioritários da agenda da potência do norte. O trabalho contemplará a análise dos governos de Andrés Pastrana (1998-2002), Álvaro Uribe (2002-2010), Juan Manuel Santos (2010-2018) e Iván Duque (2018-2019). Nossa tese é a de que o sucesso desses (re) enquadramentos – materializado pelo aporte total de pelo menos 10 bilhões de dólares (^{Alpert, 2016}) por parte dos EUA no projeto de paz colombiano - implicou uma estratégia de pacificação que (i) desconsiderou aspectos estruturais causais fundamentais do conflito social, (ii) acelerou o processo de implementação de uma agenda política e econômica neoliberal, e (iii) promoveu a militarização da sociedade. Essas três consequências estão estreitamente relacionadas e podem ser importantes pontos de partida para compreensão de alguns dos desafios enfrentados no caminho para a construção da paz desde os Acordos de Havana (^{Colômbia, 2016}).

O artigo está dividido em cinco seções, além desta introdução e das considerações finais. Na primeira seção, apresentamos os principais conceitos e debates que permeiam a literatura acerca da relação entre política externa, autonomia e desenvolvimento. Na segunda seção, apresentamos as discussões acerca das estratégias de política externa colombiana para articulação do Plano Colômbia à luz da percepção dos interesses norte-americanos. Na terceira seção, buscamos refletir acerca das mudanças e continuidades nas diretrizes de política externa na administração de Manuel Santos, que logrou a realização de um Acordo de Paz com as Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP). Na quarta seção, apresentamos as percepções parciais acerca do retorno da ideologia uribista sob o governo de Iván Duque. Na quinta seção, buscamos estabelecer uma relação entre política externa e política de desenvolvimento nacional na era do neoliberalismo global.

2. Política Externa Colombiana: da Autonomia em Disputa ao Desenvolvimento Incerto

A política externa é o instrumento por meio do qual um ator independente (geralmente um Estado-nação) conduz ações oficiais no cenário internacional. Para além dos conhecidos objetivos altruístas, como a manutenção da paz e a sustentação do direito internacional, que se relacionam com a própria sobrevivência do sistema, os objetivos de política externa são múltiplos e frequentemente estão voltados para a intensificação dos fluxos comerciais, demanda por cooperação técnica, alcance de prestígio internacional ou para a propalada manutenção da segurança nacional. Essas áreas não estão separadas de maneira cristalina e são difíceis de serem delimitadas, uma vez que se confundem e se sobrepõem.

Não obstante, nesse emaranhado de dimensões imbricadas, é possível visualizar esses objetivos tendo como referência a sua longevidade. Imaginando-se um espectro, cujo primeiro extremo abarca os objetivos ditos altruístas, o espaço intermediário abarca os objetivos permanentes e o extremo oposto, os objetivos momentâneos - que usualmente variam conforme as características do governo de turno – é possível inferir o conjunto de objetivos que compõe a política externa de Estado e de governo e observar as mudanças e continuidades em determinado espaço de tempo.

A literatura tem defendido que os países latino-americanos compartilham, desde pelo menos o início do século XX, como objetivos permanentes de política externa, a busca por autonomia e desenvolvimento (^{Puig, 1980}; ^{Jaguaribe, 1979}; ^{Tokatlián, 1996}). Ambos os objetivos se retroalimentam, uma vez que a autonomia possibilita a busca por desenvolvimento e o desenvolvimento amplia as capacidades autônomas dos Estados.

O primeiro objetivo está vinculado ao exercício da própria lógica do sistema internacional, pois se refere à tentativa de manutenção da capacidade soberana e de relação autônoma com outros Estados. A autonomia, de acordo com ^{Vigevani e Ramanzini Júnior (2014)}, “é caracterizada pela capacidade do Estado para implementar decisões baseadas em seus próprios objetivos, sem interferência ou restrição exterior, e pela habilidade em controlar as consequências internas de processos ou eventos produzidos além de suas fronteiras” (p. 522). O segundo objetivo tem relação com um campo de estudos cujo conceito depende da matriz teórica em questão, no entanto, “Development in the modern sense implies intentional social change in accordance with societal objectives” (^{Hettne, 2008}, p. 6). No cenário latino-americano, esse objetivo torna-se evidente em razão do histórico problema de dependência econômica e política, que se aprofundou, sobretudo, a partir do pós-Segunda Guerra com a consolidação da hegemonia norte-americana no marco de confrontação entre Leste/Oeste no contexto da Guerra Fria (^{Russell e Tokatlián, 2002}).

De acordo com ^{Russell e Tokatlián (2002)}, a autonomia, apesar de ser uma preocupação de todos os Estados-nacionais contemporâneos, assume importância proeminente para os países latino-americanos e, sobretudo, sul-americanos. Enquanto na América Latina do Norte (México, América Central e Caribe), o debate debruçou-se, em grande medida, sobre o aspecto legal da soberania Westfaliana - em razão das diversas ações coercitivas por parte de Washington -, na América do Sul, desde a Colômbia até a Argentina, a margem de manobra diplomática, comercial e cultural foi relativamente maior. Nesse sentido, o conceito de autonomia logrou maior espaço na literatura do Cone Sul, a partir da reflexão de autores como Juan Carlos Puig, Hélio Jaguaribe e Raúl Prebisch.

Em que pese a inclusão da política externa colombiana no debate acerca da autonomia por autores como ^{Russell e Tokatlián (2002)}, existem posições bastante diferentes entre pesquisadores do tema. Segundo ^{Drekonja (1983a)}, os estudos de política externa colombiana contemplam desde opiniões críticas - apontando para uma não existência de política externa oficial-, passando por uma chamada “política externa fracionada” - na qual uma frágil burocracia diplomática teria cedido seus poderes a órgãos mais profissionalizados -, até perspectivas otimistas, que apontam para a existência de uma política externa com uma “consistência fundamental”.

Apesar de o cenário ter-se alterado nas últimas décadas e a famosa expressão do ex-presidente Alfonso López Michelsen (1974-1978), afirmando que o país era o “Tibete da América do Sul”, não fazer mais tanto sentido (^{Borda e Tickner, 2019}), há ainda sustentações que defendem que este quadro não foi superado totalmente e existiria “un consensus entre tous les spécialistes de la Politique étrangère colombienne (pec): le manque de lignes directrices claires et continues des services extérieurs colombiens, et ce, depuis sa création” (Jiménez, 2019, p. 158), sendo assim, “en effet, il faut reconnaître la faible maturité existante dans la formulation de la politique” (^{Jiménez, 2019}, p. 164).

Inevitavelmente, os debates acerca da maturidade da política externa colombiana logo permearam as reflexões acerca das condições de possibilidade de exercício da autonomia do país nessa matéria. Tal debate, ainda hoje, está centralizado nas perspectivas de viabilidade e intensidade de tal autonomia. A literatura acerca das diretrizes de política externa adotadas ao longo da história da Colômbia identifica duas vertentes principais que se relacionam ao grau de dependência ou autonomia na política externa: respice polum e respice simila (^{Tickner, 2007}; ^{Santos, 2010}; ^{Duarte-Herrera e Pedraza-Beleño, 2018}). A doutrina respice polum, desenhada no governo de Marco Fidél Suarez (1918-1921) privilegia o alinhamento com a política externa norte-americana e foi adotada do início do século XX (sob o trauma da perda do território panamenho) até a década de 1970. De acordo com ^{Tokatlián (2000)} neste período “lo que prevaleció fue una subordinación consentida de Bogotá a Washington” (p. 36) que, no transcorrer da Guerra Fria, transformou-se em um “alineamiento automático” (^{Tokatlián, 2000}). Tal posicionamento refletiria a percepção das elites colombianas de que essa aproximação era desejável, enquanto estratégia para defesa dos interesses nacionais (^{Drekonja 1983b}; ^{Pardo e Tokatlián, 1989}).

Por outro lado, a doutrina respice simila (olhe para os seus semelhantes) refere-se à possibilidade de “autonomia periférica relativa” (^{Drekonja, 1983a}). Reivindica, portanto, maior autonomia, exploração de novos mercados, inclinação à integração regional e orientada às relações sul-sul, acompanhando uma tendência de transformações da América Latina que visava diminuir a hegemonia norte-americana sobre o hemisfério (^{Tickner, 2007}). Cumpre apontar que o contexto de emergência desta doutrina, na década de 1970, foi marcado por uma crise econômica que afligiu os EUA. Essa crise representou uma janela de oportunidade para ampliação do espectro de relações políticas e comerciais com outros países, incluindo as relações com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e o Movimento dos países não-alinhados (^{Bermúdez, 2010}). Tal doutrina, entretanto, nunca alterou, senão parcial e esporadicamente, as relações estreitas entre a Colômbia e os EUA (^{Tickner, 2007}). Nessa tela de autonomia em disputa, de acordo com ^{González Parias, Mesa Bedoya e Londoño Ossa (2017)} “Colombia representa un caso particular, ya que el desarrollo de la capacidad de autonomía no ha sido una prioridad en la política exterior” (p. 271).

A partir disso, depreendemos que autonomia supõe uma gradatividade em uma escala que se move entre dependência e autonomia consolidada. Essa noção foi proposta por ^{Puig (1980)}, que sugere a existência de diferentes graus de dependência e autonomia. Quanto ao nível de dependência, este pode variar entre (1) paracolonial e (2) nacional. No primeiro caso, o Estado possui formalmente um governo, mas os grupos que detém o poder são uma extensão de um aparato governante de outro Estado; no segundo caso, os grupos que detém o poder racionalizam a dependência e pode chegar a ter um projeto nacional diferente da potência. Quanto ao nível de autonomia, haveria a chamada autonomia (1) heterodoxa e a (2) secessionista. Na primeira, o grupo que detém o poder continua aceitando a estratégia dominante de um Estado terceiro, mas divergem quanto ao (i) o modelo de desenvolvimento interno, (ii) vinculação internacional que não sejam de estratégias globais, e (iii) na definição de interesses nacionais, quando esses se confrontam com os interesses dos que detém o poder o âmbito doméstico. Na segunda, o país periférico corta o cordão umbilical e os tomadores de decisão decidem seus interesses estratégicos globais de maneira espontânea e autônoma. Esta última tem sido o desafio de quase todos os Estados contemporâneos (^{Puig, 1980}).

Considerando que as definições do entendimento de autonomia variam espacial e temporalmente - de país a país e de período a período - e sofrem inúmeras influências tanto de fatores ideacionais quanto materiais, seja de condicionantes domésticas ou externas, é indispensável a compreensão dessas condicionantes aplicadas a cada caso.

Assim sendo, de acordo com ^{Spohr and Silva, (2017)}:

The constraints are both external and internal. Externally, they include the nature of the international system, the kind of technology that exists, the intellectual models that provide the conventional wisdom and form the prevailing climate of opinion, and the nature of the contiguous environment (an especially crucial factor for new and weak states). Internally, they include the limitations set by size, the level of development, and the nature of the political system. For developing countries, constraints clearly dominate choices. (p. 598)

Se para os países em desenvolvimento as restrições prevalecem sobre as escolhas, além de não fazer sentido a utilização de modelos criados para analisar os países desenvolvidos na compreensão de países em desenvolvimento, é imprescindível a compreensão dos fatores de restrição à atuação destes últimos. Segundo ^{Lima (2005)}para os países latino-americanos:

As definições de ameaças externas e as percepções de risco são basicamente derivadas de vulnerabilidades econômicas e não de segurança. Sendo as principais vulnerabilidades, na visão das elites, de natureza econômica, a política externa sempre teve um forte componente desenvolvimentista. Na verdade, esta última tem sido considerada como um dos principais instrumentos para propósitos de desenvolvimento. (p. 5)

Não obstante, conforme mencionado anteriormente, as áreas de definição dos objetivos de política externa se sobrepõem e se relacionam, especialmente se entendemos que a busca por autonomia é um instrumento condicionador da segurança nacional. Nesse sentido, o caso colombiano é, sem dúvidas, sui generis, pois, ao contrário do que ocorre com outros países sul-americanos, onde as questões de segurança não estão claramente vinculadas a questões de segurança em uma noção negativa, ou seja, a ausência de conflito armado, no país há vínculos evidentes entre política externa, autonomia, desenvolvimento e segurança, também em sentido negativo.

Essa vinculação só pode ser demonstrada se partimos do entendimento do país como um ator dependente que tem orbitado Washington e, portanto, tem sido refém da maneira pela qual o hegemon opera no sistema econômico e político internacional. Essa condição dependente perpassa a noção de neoliberalismo. O conceito de neoliberalismo adquiriu uma gama muito ampla de funções analíticas e empíricas e as experiências neoliberais diferenciam-se conforme as características internas dos Estados e as assimetrias de poder no sistema internacional (^{Brenner et al., 2010}). Essa amplitude de significados atribuídos ao conceito foi pontuada por ^{Brenner et al. (2010}, p. 183) da seguinte maneira:

[...]neoliberalism is understood variously as a bundle of [favoured] policies, as a tendential process of institutional transformation, as an emergent form of subjectivity, as a reflection of realigned hegemonic interests, or as some combination of the latter. Some scholars see these trends as signalling an incipient form of regulatory convergence or hegemony; others continue to call attention to significant flux and diversity, even if they cannot yet determine a singular countercurrent. The boldest formulations position neoliberalism as a ‘master concept’, or as a byword for an ideologically drenched form of globalization. Those more sceptical of such totalizing visions prefer to portray neoliberalism as a hybrid form of governmentality, or as a context-dependent regulatory practice.

Esse fenômeno, apesar de saltar aos olhos quando observamos a questão do conflito colombiano, não é prerrogativa exclusiva do país andino.

Nesse sentido, a asserção de ^{Medeiros e Serrano (1999)} pontua que:

tanto a ampliação ou mudança na hierarquia dos países do centro quanto o crescimento acelerado e mesmo a diminuição significativa do atraso relativo dos países da periferia são processos que pouco ou nada tem de automáticos ou naturais e dependem, fundamentalmente, de estratégias internas de desenvolvimento dos Estados Nacionais [...] precisamente pelas assimetrias [...], o resultado final de tais projetos está fortemente associado, em cada período histórico, às condições externas. (p. 120)

No âmbito das condições externas, entende-se que, no caso colombiano, há duas determinantes principais de restrição externa: (i) as características gerais do regime monetário internacional e a forma pela qual os EUA operam o padrão monetário internacional e (ii) a orientação geopolítica dos EUA (^{Medeiros e Serrano, 1999}).A relação entre globalização neoliberal e militarismo também deve ser observada, sobretudo quando refletimos acerca de política externa e desenvolvimento em uma situação de conflito civil armado. ^{Kirk e Okazawa-Rey (2000)} argumentam que a tendência a uma economia global neoliberal e a prevalência do militarismo, embora tratadas na literatura como esferas em separado, estão intrinsicamente relacionadas. No mesmo sentido, ^{Staples (2000)} argumenta que globalização e militarismo são os dois lados de uma mesma moeda:

On one side, globalization promotes the conditions that lead to unrest, inequality, conflict, and, ultimately, war. On the other side, globalization fuels the means to wage war by protecting and promoting the military industries needed to produce sophisticated weaponry. This weaponry, in turn, is used or is threatened to be used to protect the investments of transnational corporations and their shareholders. (p. 18)

O processo de globalização viabiliza a expansão dos interesses das grandes corporações para diferentes regiões do mundo. O fortalecimento militar equivalente é fundamental para a garantia de proteção desses interesses, além de fomentar o complexo industrial bélico. A relação entre neoliberalismo e militarismo explica-se, sobretudo, pelo efeito agravante das iniquidades sociais e conflitos sociais e ambientais gerados pela expansão do alcance das grandes corporações.

O Relatório das Nações Unidas para o Desenvolvimento Humano (^{PNUD, 1999}) adverte acerca das novas ameaças à segurança humana oriundas dos efeitos dessa globalização. A compreensão da relação entre política externa e modelo de desenvolvimento, especialmente no caso colombiano, perpassa, profundamente, a estratégia militarista que constituiu as bases do Plano Colômbia.

3. Estratégias de Enquadramento do Conflito Social Colombiano nas Prioridades da Política Externa Norte-Americana: Plano Colômbia

O grau de associação da Colômbia aos EUA e a tentativa de condução de uma política externa mais autônoma variaram conforme as conjunturas interna e externa (^{Duarte-Herrera e Pedraza-Beleño, 2018}). O recrudescimento do conflito interno, sobretudo durante o governo de Ernesto Samper (1994-1998) levou seu sucessor, Andrés Pastrana (1994-2002), a buscar uma estratégia de internacionalização do conflito para angariar os recursos necessários para iniciar o processo de negociação com as FARC-EP.

O governo de Andrés Pastrana deu um salto qualitativo nas relações com os EUA buscando uma parceria estratégica para internacionalização do conflito, inicialmente por meio da Diplomacia para a Paz e, posteriormente, pelo Plano Colômbia (^{Tickner, 2007}). Enquanto a Diplomacia para a paz tinha uma abordagem multilateral, que contava com um esforço cooperativo entre EUA, Europa, Japão e organismos multilaterais (^{Tickner, 2007}), o Plano Colômbia foi financiado fundamentalmente pelos EUA, o que implicou um (re) enquadramento do conflito a partir da interpretação norte-americana da situação de violência.

A fim de melhor explicitar a influência norte-americana no desenho da internacionalização do conflito e na construção da paz, ^{Latorre (2015)} faz uma comparação entre o Plan Nacional de Desarrollo, desenhado em 1998 como um pacote de ajuda internacional para a busca da paz, e o Plan para La Paz, la prosperidade y el fortalecimineto del Estado, aprovado em 2000, após a negociação com os norte-americanos. Se por um lado, o Plan Nacional de Desarrollo, a partir de uma alusão ao Plano Marshall, buscava estabelecer as condições sociais e de infraestrutura nas zonas mais afetadas pelo conflito, visando à promoção da segurança por meio do desenvolvimento, financiamento público e fortalecimento de grupos sociais de base (^{Latorre, 2015}), por outro lado, o Plan para La Paz, la prosperidade y el fortalecimineto del Estado consistia em uma forma privada de desenvolvimento interpretado em termos de segurança – 80% dos recursos direcionados à área de defesa e 20% à assistência econômica e social (^{Tickner, 2007}) - a partir de uma compreensão incompleta do conflito colombiano, uma vez que coloca o narcotráfico como fonte estrutural do conflito social e seu combate, portanto, como tema fundamental da política de construção do Estado (^{Latorre, 2015}). A Colômbia passou a receber dos EUA mais “ajuda militar” que a América Latina e Caribe juntos (^{Chomski, 2002}).

As diferenças no que concerne ao enquadramento do conflito e concepção de desenvolvimento e segurança podem ser ilustradas pelos excertos retirados de cada um dos planos supracitados. Na primeira versão, as comunidades locais são centrais na própria concepção de desenvolvimento e compreensão das prioridades:

Uno de los principales criterios o principios que servirán de base para el desarrollo del Plan Colombia es el fomento de la participación de la comunidad, bajo el precepto de que el Plan solamente logrará sus objetivos en la medida en que se tengan en cuenta los puntos de vista de los beneficiarios, especialmente de las poblaciones más vulnerables, y se logre el compromiso activo y solidario de la colectividad local en la resolución de sus propias dificultades (^{Colômbia, 1999}, p. 308).

Já na segunda versão, é possível perceber que o desenvolvimento local deu espaço à uma noção mais centralizada de governabilidade e que o foco no desenvolvimento dos territórios, como condição fundamental para a (re) construção das relações sociais e da paz, deu lugar ao discurso da segurança como mote do desenvolvimento privado, fortemente marcado pela presença de capital estrangeiro. A segurança dos investimentos, estabilidade do mercado, liberalização da economia e reformas econômicas estruturais orientadas por um modelo neoliberal – garantidas por meio do fortalecimento do aparato coercitivo do Estado mobilizado sob o argumento do combate ao narcotráfico - constitui a estrutura do acordo aprovado e implementado a partir de 2000.

Será necesario obtener apoyo externo a fin de que el gobierno pueda consolidar sus reformas económicas y al mismo tiempo aumentar el flujo de recursos para financiar el esfuerzo militar y satisfacer las necesidades sociales. De este modo el Gobierno podrá establecer una base sólida para el crecimiento económico liderado por el sector privado y al mismo tiempo garantizar que la situación económica actual no genere empleo adicional en actividades criminales (^{Colômbia, 2000}, pp. 24-26).

A lógica para a construção do Estado migra de uma concepção social - que compreende fatores estruturais do conflito como acesso à terra e exclusão política e busca a promoção do desenvolvimento a partir das prioridades e da governança construída com a participação das bases -, para uma lógica securitária, militarizada, voltada para a segurança dos investimentos e corporações estrangeiras que receiam a expansão do capital devido às instabilidades impulsionadas pelo narcotráfico. Cumpre apontar que o Plano Colômbia também representou ganhos expressivos para o complexo industrial bélico norte-americano:

Throughout the 1990s, the U.S. used the ‘war on drugs’ as a rationale for military operations and widespread spraying of herbicides in Colombia, Peru, and Bolivia. In June 2000, Congress approved $1.3 billion in military aid for Colombia - Plan Colombia -ostensibly for counternarcotics operations (^{Kirk e Okazawa-Rey, 2000}, p. 7).

Em agosto de 2002, Álvaro Uribe assumiu a presidência - após o fracasso da tentativa de Acordo de Paz entre as FARC-EP e o governo Pastrana - sob a égide de uma campanha calcada no lema da “Segurança Democrática”. Uribe deu continuidade ao estreitamento das relações com os EUA, estimulando um envolvimento cada vez maior da potência no território colombiano. Os atentados de 11 de setembro de 2001 significaram uma mudança importante nas prioridades da política externa norte-americana. Se, até então, as políticas de segurança norte-americanas para a América Latina estavam pautadas pela lógica da “guerra às drogas”, após os atentados, sua prioridade voltou-se para a “guerra ao terror” e os inimigos estavam em outro continente. (Re) enquadrar o conflito social colombiano na nova prioridade de política externa norte-americana foi entendido pela administração Uribe como a melhor estratégia para garantir a continuidade do engajamento financeiro e militar norte-americano na região. A partir daí, Uribe passou a utilizar o discurso sobre narcoterrorismo, dando início a uma política externa que elevou o respice polum ao patamar que ^{Tickner (2007)} define como “intervención por invitación”, que se aprofundou com o Plan Patriota (iniciado em meados de 2003). Sob a narrativa de incapacidade do Estado colombiano em lidar com as fontes de violência, a ingerência norte-americana no conflito interno foi cada vez mais incentivada.

A administração de Uribe (2002-2010) conduziu uma significativa mudança na política doméstica, fundamentada na política de Segurança Democrática e na concepção de que na Colômbia não havia um conflito social armado, mas um cenário de atividades terroristas. A partir desse discurso, o presidente inseriu a Colômbia na empreitada global da Guerra ao Terror levada a cabo pelos EUA. O Plan Patriota deu continuidade à política antinarcóticos e antiterrorista ideologizada pelos EUA – que se contrapunha, em grande medida, à perspectiva latino-americana, tanto no que concerne à abordagem militarista - sobretudo o acordo para utilização de bases militares em território colombiano por forças militares norte-americanas (^{Ramírez, 2013}) – como quanto à interpretação de que a solução para o problema das drogas perpassa apenas tangencialmente a necessidade de investimentos em educação e saúde pública.

Cumpre apontar que a ajuda econômica e militar norte-americana à Colômbia reitera sua hegemonia histórica sobre o país. Nesse sentido, é importante refletir sobre as consequências da influência hegemônica tácita e ideológica da potência sobre o governo e as instituições colombianas. A aliança com os EUA implicou, por exemplo, o poder de negociação dos Tratados de Livre Comércio (TLC) bilaterias. ^{Tickner (2007)} pontua que “la negociación del TLC tuvo como telón de fondo la sumisión ante muchos de los imperativos de Estados Unidos, posiblemente en razón de las ayudas recibidas en el ámbito de la seguridad, pero también por la debilidad negociadora de Colombia” (p. 103). Em um momento em que regimes à esquerda do espectro político ascendiam em países como Venezuela, Brasil, Argentina e Bolívia, articulando mecanismos multilaterais de cooperação, a Colômbia firmava acordos bilaterais de livre comércio, em condições assimétricas de negociação e aprofundava a implementação do projeto neoliberal projetado na hegemonia das instituições financeiras globais. No que concerne ao aprofundamento das políticas neoliberais, ^{Tibocha (2019)} pontua: “La privatización en Colombia tradicionalmente se ha concentrado en tres sectores estratégicos: sector minero energético, comunicaciones y servicios financieros” (p. 1).

As administrações de Pastrana e Uribe se empenharam na internacionalização do conflito a partir da premissa de que o Estado colombiano e suas instituições não eram fortes o suficiente para romper o ciclo de violência e, portanto, o conflito colombiano representava uma ameaça ao continente. Por meio de um alinhamento aos EUA, cronologicamente pautado nas argumentações sobre a necessidade de um Plano Marshall, de combate ao narcotráfico e de combate ao (narco) terrorismo, o país permitiu a ingerência norte-americana nos assuntos internos e, consequentemente, adotou a perspectiva destes para a solução da violência estrutural que assola o país desde sua constituição, profundamente imbuída nas hierarquias da lógica colonial. Essa estratégia está permeada pelo entendimento de que a segurança precede o desenvolvimento, de que o combate às guerrilhas e demais grupos armados deve ser conduzido por meio da modernização e aperfeiçoamento do aparato coercitivo do Estado, de que o narcotráfico é o cerne estrutural do conflito e de que os investimentos estrangeiros e a participação da Colômbia no mercado global – por meio da liberalização da economia – é condição sine qua non para o desenvolvimento.

4. Diálogos de Havana: Continuidades e Rupturas do Governo Santos

Juan Manuel Santos foi Ministro da Defesa de Uribe, assumindo a presidência em agosto de 2010, sob a legenda de seu antecessor. Santos, no entanto, adotou uma postura bastante diferente em relação ao conflito social armado e em relação à interação com seus vizinhos. No que concerne ao conflito interno, Santos reconheceu as FARC-EP como um ator social, desvinculando-se do discurso de Uribe, que caracterizava a guerrilha como grupo terrorista. A mudança de postura criou as condições para o estabelecimento dos diálogos para uma saída negociada para o conflito, que se iniciaram, formalmente, em 2012 e culminaram com a assinatura de um Acordo de Paz em novembro de 2016. O Acordo de Havana contempla pontos que remetem às causas estruturais do conflito social, como idealização da reforma agrária, medidas para promoção da inclusão política, políticas de substituição de cultivos ilícitos com apoio financeiro do Estado - proibindo a política de fumigações que prejudicava plantações legais de pequenos agricultores, além de conterem glifosato em quantidades comprovadamente prejudiciais à saúde. Os diálogos também contaram com ampla participação das vítimas, em caráter consultivo, prevendo ações de reparação e reconciliação social. O acordo previu, ainda, a restituição de terras às populações forçosamente deslocadas (^{Colômbia, 2016}).

No que concerne à política externa, se por um lado, Uribe manteve um relacionamento estreito com os EUA enquanto indispunha-se recorrentemente com países vizinhos, sobretudo a Venezuela chavista, por outro lado, Manuel Santos retomou o diálogo com a Venezuela, Cuba e Equador. Os dois primeiros participaram como países observador e garantidor, respectivamente, dos Acordos e Havana, enquanto o último estava envolvido nos diálogos de Paz em curso com o Ejército de Libertación Nacional (ELN), interrompido durante o governo de Iván Duque.

Ao contrário de seus antecessores, a estratégia para internacionalização do conflito do presidente Santos previa maior protagonismo da administração doméstica no processo de paz, embora reivindicasse a participação de atores internacionais, de forma precisa e segmentada, mantendo uma relação mais discreta, porém importante, com Washington. ^{Niño e Sánchez (2018)} apontam que Santos empreendeu uma reconexão com a região, por meio do fortalecimento dos diálogos diplomáticos com Cuba e Venezuela e fortalecimento de alianças com Costa Rica, Guatemala, Haiti, Honduras e México.

Santos também fortaleceu as relações com a América Latina e Ásia-Pacífico por meio das iniciativas comerciais do “novo regionalismo” como a Aliança do Pacífico (^{Duarte-Herrera e Pedraza-Beleño, 2018}) – e o ingresso no grupo CIVETS (Colômbia, Indonésia, Vietnã, Egito, Turquia e África do Sul). As relações com os países centrais também foram privilegiadas. A administração Santos se empenhou significantemente para o ingresso do país na Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) e na parceria, enquanto sócio estratégico global, da North Atlantic Treaty Organization (NATO). Alguns pesquisadores de política externa argumentam que Santos deu origem a uma nova doutrina: respice omnia. Se a respice pollum mirava o “Norte” e a respice similia aos seus “similares”, a respice omnia mira o “universo”, “ao conjunto”, privilegia o multilateralismo e a diversificação das relações (^{Niño e Sánchez, 2018}).

As estratégias de política externa e gestão interna do conflito sofreram relevantes mudanças se compararmos às estratégias das gestões de Pastrana, Uribe e Santos. No entanto, existem traços de continuidade no que concerne à política econômica neoliberal, que devem ser analisados mais a fundo, uma vez que, ao contrário das narrativas acerca do narcotráfico e do terrorismo, as iniquidades sociais, concentração fundiária e exclusão política consistem em causas estruturais do conflito e tendem a agravar-se mediante as políticas e ideologias neoliberais. Desregulamentações, privatizações e um pacote de políticas ortodoxas que limitam os gastos com serviços públicos são pilares do modelo econômico na era da globalização acentuada do capital, orientada pelo decálogo que propõe várias medidas que visam à redução das áreas de atuação do Estado, consagradas pelo Consenso de Washington. A proximidade com os EUA e a ingerência desse país na política interna colombiana, assim como a estratégia de inserção global por meio de participação de organismos como a OECD - que preveem a aderência a determinadas “boas práticas de mercado” - têm mantido o direcionamento da política econômica em conformidade com as diretrizes políticas e econômicas neoliberais. Tal modelo tem-se mostrado cada vez mais incompatível com as aspirações de equidade, justiça social e preservação ambiental de grande parte da sociedade colombiana. Sobre a continuidade das reformas neoliberais levadas a cabo por seus antecessores, ^{Tibocha (2019)} elucida que:

[Las] privatizaciones [en el gobierno Santos] reforzaron la tendencia de extranjerización de la estructura de propiedad de las grandes empresas en el país lo cual, sumado a otras políticas de desregulación y liberalización, ha complejizado la tributación y propiciado la fuga de capitales. (p. 1)

Evidencia-se, portanto, que enquanto os demais países da América do Sul, especialmente, Argentina, Brasil, Uruguai, Bolívia e Venezuela ainda viviam a chamada maré rosa de governos progressistas que tinham como denominador comum, em maior ou menor medida, a depender da conjuntura institucional do país, o combate ao discurso neoliberal, a Colômbia guardava a peculiaridade de seguir com o avanço das medidas de redução do papel do Estado em setores estratégicos.

5. O Retorno do Uribismo: Iván Duque e os Desafios para a Paz

Em agosto de 2018, Iván Duque assumiu a presidência da Colômbia com uma agenda fortemente influenciada pela visão de mundo de Álvaro Uribe – eleito senador com uma quantidade expressiva de votos, pelo mesmo partido político de Duque, o Centro Democrático. Essa eleição causou bastante apreensão nos ex-combatentes do agora partido político Fuerzas Alternativas Revolucionarias del Comum (FARC) e em parte considerável da sociedade, devido ao entendimento de que os termos do Acordo poderiam não ser cumpridos. Houve também grande apreensão nos territórios mais afetados pelo conflito, uma vez que a política de Uribe é associada ao fortalecimento do militarismo e do paramilitarismo (^{Nuñez, 2018}). Durante seu governo, Uribe conduziu um acordo de Paz com o maior grupo paramilitar da Colômbia – as Autodefensas Unidas de Colômbia (AUC) e, em grande medida, o Acordo é visto pela sociedade como uma farsa, tendo em vista a expressiva continuidade das atividades paramilitares e a nítida estreiteza das relações destes com o Estado e as grandes corporações, no que concerne à perpetuação de um modelo de acumulação de capital na era neoliberal (^{Hristov, 2014}).

No que diz respeito à gestão doméstica da situação de pós-conflito, o governo Duque tem representado um entrave ao cumprimento dos termos do Acordo, ainda que, durante a campanha eleitoral, tenha-se comprometido com a visão de que se trata de um acordo de Estado, que deve superar divergências ideológicas de governos futuros, como se supõe que sejam os Acordos de Paz. O Kroc Institute for International Peace Studies, formalmente imbuído do monitoramento da implementação dos Acordos de Havana (^{Colômbia, 2016}), fornece um panorama do avanço da implementação em diferentes aspectos. De acordo com o último informe, atualizado em fevereiro de 2019, havia atraso, sobretudo, nos pontos referentes à reforma rural integral, ampliação da participação política, solução do problema das drogas ilícitas e reparação das vítimas do conflito (^{Kroc Institute, 2019}).

No que concerne à política externa, embora ainda seja cedo para fazer uma análise das diretrizes do governo Duque, algumas inflexões se mostram possíveis. O primeiro ponto que vale destacar é o retorno das relações de inimizade com a Venezuela. No decorrer de um ano, os presidentes Maduro e Duque trocaram acusações e ameaçaram mobilizar as respectivas Forças Armadas para as fronteiras. A Colômbia reconheceu o autoproclamado presidente Guaidó e acusa Maduro de financiar o ELN. Duque também participa ativamente das reuniões do Grupo de Lima, sempre reiterando o vínculo do governo venezuelano com a violência política doméstica. Durante as manifestações populares de novembro de 2019, o presidente determinou o fechamento das fronteiras durante o paro nacional, sob o argumento de que aquele país tentaria intervir nas mobilizações populares colombianas (^{El Observador, 2019}).

A administração Duque permanece, portanto, na zona de influência hegemônica dos EUA, defendendo um discurso ideológico neoliberal e as reformas estruturais neoliberais, dando continuidade à política de privatização e desregulamentação: “uma vez que Duque continua a tarefa de seus antecessores no processo de adoção de medidas de redução do Estado, presente, por exemplo, na proposta de venda das ações estatais na Ecopetrol, evadindo-se da discussão política sobre o papel do Estado colombiano frente a seus recursos estratégicos (^{Tibocha, 2019}).

6. Reformas Estruturais, Segurança do Mercado e Militarização como (Des) caminhos para uma Paz Sustentável

O Plano colômbia legitimou a estratégia de resolução do conflito a partir da ideia de “segurança para o desenvolvimento”, privilegiando a confiabilidade para a projeção de investimentos estrangeiros em detrimento da construção da paz desde o fomento das economias dos territórios e da reconstrução das relações sociais de base. A estratégia de gestão do conflito adotada pela administração Santos, embora se diferencie, em diversos aspectos, das estratégias de Pastrana e Uribe, não rompeu com a lógica de crescimento econômico a partir da receita neoliberal da desregulamentação, privatização, austeridade fiscal e ortodoxia econômica. Tampouco pode-se dizer o contrário da recente administração de Iván Duque.

O modelo neoliberal vem sendo implementado na América Latina desde a década de 1970, por meio do amplo apoio norte-americano às ditaduras implantadas nos diferentes países e intensificado na década de 1990, tendo como premissa Consenso Neoliberal como único remédio para o fim da crise das dívidas externas. De acordo com ^{Panitch e Gindin (2012)}, a Reserva Federal e o Tesouro de EUA pressionaram para que as condições dos empréstimos de resgate do International Monetary Fund (IMF) implicassem a austeridade fiscal e, também, os programas de ajuste estrutural de modo de garantir os ativos financeiros e o processo de neoliberalização das economias de América Latina.

Décadas de políticas neoliberais levaram os países a uma profunda crise econômica, criando um ambiente propício para a emergência de governos à esquerda do espectro político, que buscavam maior autonomia dos Estados. O questionamento da receita neoliberal pautada na liberalização, privatização e austeridade possibilitou, sobretudo em países como Bolívia, Brasil, Argentina e Uruguai, maior atenção às demandas sociais, apesar dos entraves estruturais, fruto das reformas promovidas nos anos anteriores (^{Paéz, 2017}). A Colômbia – assim como Peru, México e Chile – manteve o alinhamento à Washington, dando preferência a TLC bilaterais em detrimento do engajamento em iniciativas de integração regional como a União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América (ALBA), por exemplo.

Desde a década de 1990, os sucessivos governos colombianos vêm implementando políticas econômicas neoliberais. A Constituição de 1991, em que pese a previsão de proteção de direitos sociais e étnicos e maior participação da sociedade civil, também garante a expansão do setor privado para áreas que antes eram de administração exclusivamente pública, além da privatização de empresas estatais (^{Tibocha, 2019}). A abertura do mercado acarretou a apropriação de terras por parte de grandes corporações multilaterais interessadas, principalmente, em atividades de extrativismo. Cumpre apontar ainda, que apesar da Constituição de 1991 reconhecer a legalidade das terras coletivas habitadas por comunidades indígenas e afrocolombianas - cuja ocupação e produtividade deve estar submetida a ontologia do etnodesenvolvimento dessas comunidades - as investidas corporativas de land-grabbing nesses territórios – ricos em recursos naturais – tem acarretado conflitos sociais e assassinatos sistemáticos de lideranças sociais - 431 líderes sociais assassinados entre janeiro de 2016 e dezembro de 2018 (^{Dyer, 2019}).

Este tipo de violência não pode ser desassociado da imposição de um modelo econômico neoliberal e da doutrina do Plano Colômbia. A fragmentação das classes e movimentos sociais por meio da violência guerrilheira, paramilitar e estatal – intensificada pelo financiamento e treinamento militar norte-americano -, permitiu que o modelo neoliberal se instaurasse no país sem grandes contestações (^{Dyer, 2019}), ou, pelo menos, é possível afirmar que as contestações ficavam à sombra da narrativa de violência atrelada aos combates entre os atores armados. Da mesma maneira, o legado militarista é condição sine qua non para a sustentação de um Estado orientado para a segurança do mercado e dos investimentos estrangeiros em detrimento do bem-estar social. Assim, a política externa dos EUA para a Colômbia está estritamente atrelada aos interesses das empresas estadunidenses como, por exemplo, dos produtores de helicópteros United Technologies and Bell Helicopter, Textron e das empresas petrolíferas BP-Amoco e Occidental PetroleumTeos, uma vez que “Such corporations and many political figures that subscribe to the politics of IMF-sponsored privatization see Colombia's guerrillas as damaging to their interests” (^{Delacour, 2000}, p. 73).

No que concerne à internalização das reformas estruturais neoliberais oriundas da globalização econômica e financeira, o processo colombiano pode ser caracterizado como uma internalização “prudente”, assim como Brasil, Costa Rica e México. Em contraposição aos países que introduziram tais reformas de modo “agressivo”, como foi o caso de Argentina, Chile, Bolívia e Peru (^{Paéz, 2017}, p. 310). No entanto, a Colômbia se manteve, constantemente, dentro da esfera de influência norte-americana e, consequentemente, sob a orientação do projeto neoliberal.

As estratégias de desenvolvimento dos países não são determinadas exclusivamente pelas variáveis domésticas (interação e disputa entre grupos econômicos e sociais). A dinâmica interna está vinculada às relações entre os grupos domésticos e os demais Estados, em particular o Estado hegemônico, por meio de oportunidades econômicas, modelos e ideologia (^{Paéz, 2017}). ^{Medeiros (2013)} argumenta que o acesso a divisas e a tecnologia, assim como o apoio ou veto às estratégias nacionais de desenvolvimento, após a dissolução da URSS, são influenciados pelas transformações internas e externas lideradas pelos EUA sobre a economia internacional. Neste sentido, a definição de uma política exterior com os EUA é parte fundamental da consolidação de uma estratégia nacional de desenvolvimento (^{Paéz, 2017}).

No que diz respeito à perspectiva de desenvolvimento na era neoliberal, José Antônio Ocampo et al. (2005) refletem:

Economic development is not a question of going through ‘stages’ within a uniform pattern associated with the rise in per capita income that industrial countries have already followed. It is about increasing per capita income, about succeeding in carrying out the required structural transformations, and about employing the appropriate macroeconomic and financial strategies, within the restrictions that each country’s position in the world hierarchy creates and based on the internal structures in developing countries that are partly functional to that position and partly determined by their own historical development. (p. 7)

O desenvolvimento histórico dos conflitos sociais na Colômbia, apesar do Acordo de Paz com as FARC-EP, continua sendo um problema grave. A violência tem-se materializado no assassinato sistemático de lideranças sociais envolvidas com a proteção de Direitos Humanos, disputas ambientais, reapropriações fundiárias e participação em programas de substituição de ilícitos. As formas de violência oriundas do modelo econômico se tornaram mais nítidas após o Acordo de Paz, uma vez que as narrativas hegemônicas não podem mais atribuir à guerrilha a culpa por todas as mazelas do país.

O caso do Porto de Buenaventura é representativo no que concerne à violência estrutural imposta pelas políticas que privilegiam a segurança dos investimentos estrangeiros em detrimento do bem-estar social. De acordo com ^{Dyer (2019)}, em maio de 2017, em Buenaventura, principal porto marítimo do país, ocorreu uma greve cívica de vinte e dois dias em protesto contra grandes investimentos ao porto da cidade, em detrimento de alocação de recursos em bens públicos urbanos como hospitais e redes de saneamento. A forças antimotim repreenderam os protestos com armamentos não letais fabricados nos EUA e, após o evento, lideranças comunitárias têm sofrido ameaças contínuas, que culminaram com o assassinato de um dos líderes da greve cívica, um ano após a greve.

Em novembro deste ano, a Colômbia testemunhou – e ainda está testemunhando – uma onda de protestos nas principais cidades. As principais reivindicações referem-se à necessidade de investimento público em serviços sociais fundamentais como educação e saúde; uma forte preocupação com o assassinato sistemático de lideranças sociais e com as políticas de desregulamentação, que viabilizam atividades extrativistas – sobretudo extração de petróleo e gás – este último por meio do fracking - sem consulta prévia à população local e sem estudos de impactos sociais e ambientais suficientes; e críticas abertas à austeridade imposta pelo IMF. Cabe, ainda, fazer um paralelo com o levante popular em curso no Chile, uma vez que estes dois países são vistos como modelos regionais do sucesso da política econômica neoliberal. Se é bem verdade que os índices macroeconômicos se mostram positivos, a insatisfação de grande parte da sociedade demonstra que os benefícios advindos das privatizações, desregulamentações, austeridade fiscal e liberalização da economia não abarcam a sociedade como um todo, sobretudo as classes mais pobres.

7. Considerações Finais

No contexto atual de globalização do capital financeiro e protagonismo de instituições financeiras transnacionais – sob influência da ideologia neoliberal hegemônica - que controlam o acesso a recursos e mercados internacionais é imprescindível refletir sobre como a interação entre os países influencia o desenho de políticas nacionais de desenvolvimento. Principalmente quando esta relação é influenciada por uma forte assimetria e um contexto histórico de ingerência externa.

Nesse artigo, buscou-se refletir acerca de como a estratégia de política externa para a internacionalização do conflito colombiano, sobretudo a partir do Plano Colômbia, influenciou a internalização das reformas econômicas estruturais orientadas por uma ideologia neoliberal. Cumpre apontar que o neoliberalismo global está estruturado a partir da ideologia neoliberal que se tornou hegemônica após o fim da Guerra Fria, sob o baluarte da visão de mundo norte-americana.

É possível inferir que o fluxo bilionário de auxílio financeiro norte-americano para a Colômbia condicionou a estratégia interna de desenvolvimento, que se voltou para a segurança dos investimentos estrangeiros, em detrimento do Estado de bem-estar social. Outro ponto importante se refere ao projeto de militarização como solução para o conflito social. A relação entre neoliberalismo e militarização se faz a partir da (i) reflexão de que as reformas estruturais – como privatizações, limite de gastos sociais, sistema tributário regressivo – refletem negativamente na qualidade de vida das classes mais pobres, logo é necessário um aparato coercitivo eficiente a fim de conter possível convulsões sociais e dos (ii) lucros reservados ao complexo industrial bélico.