1. La transición energética en el centro de la solución al desafío climático

Las actividades económicas de producción y consumo requieren el uso de energía, y este afecta al medio ambiente en formas de contaminación y emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) que provocan el calentamiento global. A escala mundial, las emisiones de Dióxido de Carbono (CO2) asociadas con la prestación de servicios energéticos, especialmente la quema de combustibles fósiles, son una de las principales causas de este fenómeno (PICC, 2012).

Según el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICC) este sector de la economía requiere una reforma sustancial para mitigar[¹] sus emisiones, al mismo tiempo, cumplir con los objetivos de crecimiento y desarrollo de los países. De esta forma, propone en su texto ^{Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation de 2012}, múltiples medios para lograrlo:

Mejorar la eficiencia del lado de la oferta de conversión, transmisión y distribución […]. Mejorar la eficiencia del lado de la demanda en los respectivos sectores […]. Cambiar de portadores de energía con altos niveles de GEI como el carbón y el petróleo a […] gas natural, combustibles nucleares y fuentes de energía renovable. Utilizar captura y almacenamiento de carbono […]. Cambiar el comportamiento para administrar mejor el uso de energía o para usar menos carbón y bienes y servicios intensivos en energía […][²] (PICC, 2012, p. 37)

Estos aspectos definen el objetivo de descarbonizar[³] la economía como una acción urgente y necesaria que debe ser realizada mediante un accionar coordinado (^{Rodríguez, 2019}), en el que se requiere, en palabras de ^{Reyes (2017}, p.3-11) “[…] instrumentar políticas públicas que permitan la implementación de políticas de mitigación”, destinadas a reducir las emisiones de CO2 del sector.

Este objetivo se vio reflejado en la Conferencia de las Partes (COP, por sus siglas en inglés) 21 de París[⁴] a finales de 2015, en la que el logro de una migración hacia energías renovables se convirtió en una de las principales estrategias de los países firmantes (^{Jian-Kum, 2015}). Como resultado de este acuerdo, los estados se comprometieron a contribuir con la reducción del fenómeno, a través de objetivos autoimpuestos de mitigación, conocidos como Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional[⁵] (INDC, por sus siglas en inglés), por lo que la posición adoptada por los principales emisores en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) tiene impactos directos en la lucha contra el fenómeno global (^{Liang, 2010}).

En 2007, China desplazó a Estados Unidos como principal emisor de GEI[⁶]. Para 2019, con un total de 9809.2 Millones de Toneladas (MT) de CO2, es un actor clave en las conversaciones sobre el fenómeno, no sólo por sus emisiones, sino también por la alta dependencia de combustibles fósiles para su crecimiento, en especial de carbón, el cual representa alrededor del 77% (7612 MT de CO2) del total del país en 2019 (^{AIE, 2021}).

Como propone en sus INDC, Beijing tiene la intención de aumentar la proporción de energías renovables en un 20% para 2030 (^{Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, 2015}), por lo cual, las políticas adoptadas por la nación juegan un papel crucial en el logro de la transición energética mundial.

En este sentido, el presente trabajo tiene como objetivo hacer una revisión de las políticas adoptadas por el gobierno chino en un marco de transición energética, así como examinar las dificultades prácticas en la implementación de estas a nivel nacional, entre 2010 y 2020.

Por ello, en la primera parte se aborda la relación dinámica entre las emisiones de CO2, y el consumo de energía durante el desarrollo económico del país para determinar la problemática que enfrenta al interior de su economía.

En la segunda, se analizan las leyes, las políticas y los compromisos adquiridos por el gigante asiático para reducir el consumo de energía y contribuir al objetivo de carbono cero del país.

En la tercera, se describen las dificultades para implementar las políticas con la rigurosidad requerida para la reducción de emisiones de CO2.

En la cuarta, a modo de conclusión, se resaltan algunos de los principales hallazgos del texto.

2. La encrucijada energética del gigante asiático

La economía china experimentó un desarrollo sin precedentes durante las últimas cuatro décadas. Con el ascenso al poder de Deng Xiaoping y la instauración de la política de Puertas Abiertas[⁷], desde 1978 hasta 2019, el crecimiento del país ha sido de alrededor de 9,70% anual (Banco Mundial, 2020). Sin embargo, este fuerte desarrollo económico se ha sustentado por una creciente demanda de energía, la cual ha ocasionado la emisión de contaminantes provenientes de este sector.

Como se puede observar en la gráfica 1, de un análisis quinquenal se extrae que el consumo de energía experimentado por este país tiene una relación positiva respecto a la emisión de CO2 en el periodo analizado.

Así, en 2005, tuvo un consumo de 75.6 Exajoules (Ej) y emitió 5407.52 Millones de Toneladas (MT) de CO2. Para 2010, esta relación se mantiene con un total de 104.28 Ej, y 7831 MT de CO2; en 2015, 125.38 Ej y 9093 MT de CO2; y, para 2019, aunque con unas emisiones menores (9809.2 MT de CO2), el consumo de energía llegó a los 141.70 Ej.

Elaboración: Propia con datos de la Agencia Internacional de Energía (2021) y ^{Banco Mundial (2021)}.

Gráfica 1 Relación Consumo de energía-Emisiones de CO2, Ej-MT, 2005-2019 

Esta creciente demanda está basada, en su mayoría, en el consumo de combustibles fósiles, particularmente de carbón, cuyas abundantes reservas naturales le permiten al país unos costos de generación menores respecto a cualquier otro recurso. Asimismo, su alta disponibilidad es la columna vertebral de varios sectores de la economía, sobre todo de la industria.

De igual forma, en la gráfica 2 se observa que, de los hidrocarburos, el carbón tiene una participación del 65% (4853.7 Teravatio hora (TWh)) en la generación de electricidad para 2019, seguido del gas natural[⁸] con un 3% (236.5 TWh) y, en menor proporción, el petróleo con un 0.1% (6 TWh).

Del lado de la renovables, la hidroelectricidad es la que mayor participación tiene en la generación para 2019, con 1269.7 TWh (16.9%), le sigue la energía eólica con 405.7 TWh (5.4%) y la solar con 223.8 TWh (3%). Si bien el uso de las renovables en la matriz nacional no se compara al de los fósiles, a nivel internacional China lidera en la expansión de capacidad instalada de ellos.

Elaboración: Propia con datos del ^{British Petroleum Statistical Review (2020)} *Plan Quinquenal

Gráfica 2 Generación de electricidad por tipo de fuente, 2000-2019, TWh 

No obstante, debido a los altos requerimientos energéticos que el país posee, en 1993, los recursos nacionales se volvieron insuficientes, particularmente del petróleo, por lo que, el país comenzó a necesitar del mercado externo para cubrir una buena parte de sus requerimientos en algunos de los principales sectores de crecimiento de la economía.

Este desequilibrio entre la oferta y demanda de energía provocó que, en 2002, 12 provincias de China sufrieran de escasez de energía; en 2004, el número de provincias llegó a las 24 (^{Ou, Huang y Yao, 2016}, p. 4). Aunque para 2007, el país ya había adoptado políticas de racionamiento energético, el país aún mostraba incapacidad de abastecimiento generalizado

Estos episodios, además de la muerte de más de 1.6 millones de personas por año debido a los elevados niveles de contaminación (Isoaho, Goritz y Schultz, 2016), detonaron la encrucijada en la que se encontraba el gigante asiático y suscitaron la transformación de la política energética y climática, donde ambos sectores adquirieron un papel preponderante en los planes de desarrollo del país.

3. La puesta en marcha del proyecto de transición energética, 2010-2020

Aunque la República Popular de China (RPC) ha sido consciente de los problemas energéticos y ambientales que sufre el país desde principios de los ochenta[⁹], y ha participado en las negociaciones internacionales sobre cambio climático. Durante muchos años la nación se mantuvo renuente a adoptar acciones de mitigación en el contexto de desarrollo sostenible.

Como resultado, la imagen de China en el escenario internacional de acuerdos climáticos fue totalmente percibida como negativa, como consecuencia de la defensa de su derecho a emitir, bajo el argumento de que solo las disminuiría, una vez que sus ciudadanos hayan salido de la extrema pobreza[¹⁰] (^{Hove, 2020}).

Este argumento posee su base en el principio de responsabilidad común pero diferenciada, el cual establece la asignación de responsabilidades de reducción de emisiones en el Protocolo de Kioto (^{Marin, 2020}). en el cual las naciones en desarrollo – entre las cuales se encontraba China – no poseían obligaciones específicas de reducción y, además, contaban con diferentes mecanismos de ayuda y financiamiento para desarrollarse mediante el empleo de energías limpias.

Sin embargo, una piedra angular en el desarrollo de una economía baja en carbono fue la entrada en vigor de la Ley de Energías Renovables de 2006 y la Ley de Conservación Energética de 2007. Ambas establecieron un paquete de instrumentos de política que beneficiaban la inserción y el uso de recursos limpios en la combinación nacional. Los logros de estas se vieron favorecidas por las medidas establecidas en el 11avo Plan Quinquenal[¹¹] (PQ) para 2006-2010 y por la entrada en vigor del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)[¹²] del Protocolo de Kioto.

Por su parte, aunque el Libro Blanco de 2007 no estableció objetivos cuantitativos, su enfoque sobre la conservación energética y la cooperación internacional de beneficio muto (^{Consejo de Estado de China, 2007}) dio lugar, más tarde, a que a partir de la COP en de Bali en 2007, la RPC adquiriera una posición más acorde con los requerimientos de la comunidad internacional en lo referente a las medidas necesarias para limitar los efectos del fenómeno climático y se mostró a favor de discutir acciones de mitigación (^{Liang, 2010}).

Cuadro 1 Principales objetivos energéticos plasmados en leyes y políticas del sector. 

Elaboración: Propia con información del ^{Partido Comunista de China (2006}, ²⁰⁰⁷, ²⁰¹¹, ²⁰¹⁶) y Climate Action Tracker (2020)

De ello que, por primera vez en su historia, durante la COP 15, en Copenhague en 2009, China se haya comprometido voluntariamente a la reducción del uso del carbón de 40 a 45% en comparación con los niveles de 2005[¹³]y a aumentar la participación de las renovables a 15%. Como resultado, en la gráfica en la gráfica 3, la capacidad instalada total que, en 2005, un 22% provenían de la hidroelectricidad y la energía eólica, para 2009, llegó al 24,4%, de los cuales 196290 Megavatios (MW) provinieron de la hidroelectricidad, 17599 MW de la eólica y 30 MW de la energía solar.

Elaboración: Propia con datos de la ^{Oficina Nacional de Estadísticas de China (2019)} *Las instalaciones térmicas incluyen instalaciones de carbón, petróleo y gas; y, otros incluyen la energía nuclear y la biomasa.

Gráfica 3 Capacidad instalada por tipo de fuente, 2000-2018, MW* 

Aunque tales acciones lograron avances importantes, resultaron ser insuficientes para cambiar el perfil energético del país porque, en 2009, 74.4% de la capacidad provino de energéticos térmicos[¹⁴5] y el gigante asiático superó a Estados Unidos como el mayor emisor de CO2 (2007) y mayor consumidor de fósiles a nivel mundial (2010) (^{AIE, 2021}).

De ello, que su postura en el libro Blanco de 2011, haya sido más persistente en los fenómenos meteorológicos y climáticos que puede sufrir el país si no se lleva a cabo un plan dirigido a remediarlo ^{(Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, 2012}). A su vez, este destaca la importancia del reducir los aspectos negativos del cambio climático en el desarrollo económico y social por lo cual se vuelve relevante para la legitimidad del PCC esta problemática.

Así, a nivel nacional, aumentó la diversidad y el número de instrumentos de política y estableció estructuras institucionales enfocadas específicamente en el manejo del fenómeno, además de la creación de leyes y políticas para abordarlo. Así, surgió el Grupo Líder Nacional para Abordar el Cambio Climático, el cual elaboró el Plan Nacional de Lucha Contra el Cambio Climático (2014-2020), como un marco integral de políticas con el fin de enfrentar el fenómeno. También, en esa fecha se constituía el Comité Consultivo Nacional de Cambio Climático, el cual funcionaba como un grupo científico de expertos encargado de brindar información sobre el tema a los hacedores de política.

Cuadro 2 Principales objetivos energéticos propuestos por China, 2010-2020 

Elaboración: Propia con información del Climate Change Action Tracker (2020) y ^{Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (2015)}

Como complemento de este, se estableció el Plan de Acción Estratégico para el Desarrollo Energético, en la búsqueda de reducir la cantidad de carbón e incrementar la participación de combustibles no fósiles en el consumo primario de energía, aumentar la autosuficiencia energética y la instalación de capacidades de energía nuclear, solar, hidroeléctrica y eólica.

De igual forma, en el 12avo PQ de 2011-2015, se incluían objetivos específicos relacionados con el control de las emisiones de GEI, la reducción de industrias con altos niveles de consumo de energía y la búsqueda de un desarrollo bajo en carbono. Como objetivos específicos se plantearon dentro de este plan la reducción de la intensidad de carbono del Producto Interno Bruto (PIB) en un 17% para 2015, Disminuir la intensidad energética del PIB en un 16% y, aumentar la proporción del consumo de energía primaria de combustibles no fósiles al 11,4% (^{Partido Comunista de China, 2011}).

Así, para el año 2010, en el contexto del 12avo PQ, se generaron 4207.2 TWh, de los cuales 3233.6 TWh (76.8%) fueron del carbón, 77.7 TWh (1.84%) del gas natural y, solo 14.9 TWh (0.35%) de petróleo. Respecto a los renovables, 711.4 TWh (16.9%) de hidroelectricidad, 49.4 TWh de la eólica (1.17%) y 0.7 TWh (0.016) de la solar[¹⁵].

Como resultado de este plan, para 2015, la generación total fue de 5814.6 TWh, con una reducción sustancial del carbón con 4046.2 TWh (69.5%), aumentó la participación del gas natural al 166.9 TWh (2.87%) y una reducción del petróleo a 9.7 TWh (0.16%). Respecto a los renovables, el mayor aporte lo tuvo la generación hidroeléctrica con 1114.5 TWh (19.2%), 185.6 TWh (3.2%) de la eólica y 39.5 TWh (0.67%) de solar.

Respecto a la capacidad instalada, como se ve en la gráfica 3, la participación de la térmica llegó a los 1005540 MW (65.9%), y la participación de las limpias aumentó sustancialmente respecto al periodo anterior, especialmente en el sector eólico con 131048 MW (8.6%) y la solar con 42180 MW (2%). La hidroelectricidad, por su parte, mantuvo un crecimiento moderado con 319540 MW, un 20% del total instalado. Como se observa, durante este periodo, los objetivos para el total de instalaciones de energéticos no fósiles, fue mucho mayor de lo previsto, de un 11,4% en lo establecido en el 12 PQ, llegó a 30,6%.

Más tarde, en 2016, China ratificó el Acuerdo de París y presentó su INDC a la CMNUCC, que incluye varios objetivos referentes a emisiones máximas de CO2; participación de fuentes de energía no fósiles en el suministro total de energía primaria; intensidad de carbono[¹⁶].

En el mismo año, presentó el 13PQ de 2016-2020[¹⁷], el cual, en concordancia con los compromisos adquiridos en la COP 21, estableció los límites máximos de emisiones y consumo de energía; metas para el incremento de la eficiencia en las industrias, la producción de energía renovable, el desarrollo de infraestructura verde.

Dentro de sus objetivos principales estaban: reducir las emisiones totales de carbono por unidad de PIB en un 60-65% desde los niveles de 2005 para 2030, reducir el consumo de energía por unidad de PIB en un 15% con respecto a los niveles de 2015 para 2020. Además, se propone que, para alcanzar estos objetivos, la mezcla de producción de energía de China se diversificará y se alejará del carbón hacia una mayor proporción de energías renovables en un porcentaje de entre el 12 y 15% (^{Partido Comunista de China, 2016}).

A diferencia del plan anterior, el 13 PQ estableció por primera vez objetivos de generación de energía para la energía eólica y solar, subrayando la importancia que se asigna a la integración de energías renovables en lugar de simplemente construir nuevas plantas: el objetivo para la energía eólica se fijó en 420 TWh y el objetivo solar en 150 TWh (^{Hove, 2020}).

Como resultado de ello, Beijing se convirtió líder global de inversiones en proyectos de energía limpia. Los paneles solares chinos representan aproximadamente, el 60% de la producción mundial, las principales empresas chinas de hidroenergía y eólica se expandieron al exterior y adquirieron contratos para proyectos del sector en varios países del mundo (IEEFA, 2018).

Al interior de la economía, como muestra la gráfica 3, la capacidad instalada de Beijing alcanzó los 1.8 Tera vatios (TW) en 2018, la mayor a nivel global (comparado con alrededor de 1 TW de Estados Unidos) (AIE, 2021). De ello, un 60% provino de fuentes térmicas, alrededor de 1143679 TWh, y un 37.9% provino de fuentes renovables, especialmente de la solar, hidráulica y eólica.

A diferencia del 12 PQ, para el 13 PQ, los objetivos de capacidad se establecieron en niveles modestos y no se revisaron al alza. Sin embargo, a mediados de 2017, la energía solar ya había superado el objetivo de la INDC de 100 GW para 2020, en 110 GW[¹⁸], y la energía eólica superó su objetivo de 200 GW para 2020, en 210 GW en 2019.

Estos datos revelan, por un lado, cuán dramático ha sido el impacto de las medidas adoptadas a nivel nacional para la transición hacia energías renovables; y, por otro, la continua expansión de la capacidad instalada y la generación de electricidad con base en el carbón.

Según el 13avo PQ, China otorgará menos importancia a la instalación de equipos y se enfocará en incrementar el consumo de electricidad generada por energías renovables. Sin embargo, como se vio en la primera parte, el número de horas de utilización de la energía verde para la generación es significativamente más bajo, en comparación con la proveniente de la térmica, la cual se acelera con el paso de los años. Esto, aunque en este mismo plan se haya estipulado un máximo de participación un 58% del carbón en el consumo de energía nacional, así como, prohibido la construcción de nuevas centrales térmicas y límites de los TWh generados de este sector.

Esto explica el hecho de que, si bien, como se observa en la gráfica 1, las emisiones de CO2 han llegado a reducirse en periodos cortos de tiempo, su tendencia sea hacia el alza, por lo cual sus resultados distan de estar cerca de los requeridos para combatir el fenómeno climático y aún más lejos de que logre permanecer dentro de los requisitos más estrictos del Acuerdo de París.

4. Los problemas en la implementación de la política energética

A pesar de que China estableció un espacio facilitador[¹⁹], en el que tanto la institucionalidad, como la legislación lograron reformar la planificación estatal y ayudaron en el establecimiento e implementación de políticas públicas para desarrollar una sociedad baja en carbono, las energías renovables no logran competir con el sector fósil al interior del país. ^{Cai y Aoyama (2018}, p. 74) explican que uno de los principales obstáculos respecto al sector limpio en China “es la implementación de políticas”[²⁰].

Esto se debe, principalmente, a que esta etapa es fundamental porque, es en esta que la política pasa de los discursos a los hechos concretos. Sin embargo, no siempre esta etapa tiene los resultados esperados, y de hecho aparece una brecha entre lo que se decide y la realidad de su aplicación (^{Roth, 2007}).

Elaboración: Reyes (2017)

Figura 1 Proceso de la política climática 

Para ^{Aguilar (1993}, p. 232) “[…] (los) problemas de implementación […] solo pueden ser comprendidos […] como problemas de conflicto y negociación […] (las cuales) tienen lugar dentro y entre las agencias responsables. […]”.

Asimismo, establece dos esferas dentro del proceso de la política pública en la que se suscitan estos problemas: macro y micro (^{Aguilar, 1993}). Esto se debe a la situación específica bajo las cuales los promotores de una política pública pueden lograr que los actores implicados pongan en práctica en tiempo y forma las actividades asignadas (^{Moltó, 2020}).

En el contexto chino, más allá de que el costo de instalación de las energías verdes sea relativamente más alto que el de las fósiles[²¹] (^{Moorthy et al., 2019}), y que su empleo esté limitado a las condiciones geográficas del lugar donde se desarrollen[²²], los dos principales obstáculos de la implementación de la política energética en China son: la presencia de un autoritarismo fragmentado (^{Lai, 2016}), proveniente de múltiples niveles de gobierno y, las luchas de poder entre las unidades burocráticas del estado chino (^{Burke, Jansson y Jiang, 2009}).

El primero se debe a que, las agencias establecidas carecen formalmente de definiciones de los poderes y alcance de autoridad, y los lineamientos para las relaciones interinstitucionales deben responder directamente a la cúspide del PCC[²³].

En el caso energético, como se observa en la figura 2, en el energético son: la Comisión Nacional de Energía (CNE), la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (CNDR) y la Agencia Nacional de Energía (ANE) las principales instituciones del sector. La CNE, tiene como tarea redactar la estrategia de desarrollo nacional, la seguridad energética y coordina el desarrollo energético nacional; la CNDR es la agencia gubernamental energética más poderosa (^{Chen, Mollet y Efird, 2019}) y es la que establece el PQ para la economía nacional; la ANE se encarga de la inversión, reformas, precios, entre otros.

Elaboración: Propia con información de ^{Burke, Jansson y Jiang (2009)}; ^{Cai y Aoyama (2018)}

Figura 2: Principales instituciones energéticas en China 

Estas instituciones son supervisadas directamente por el Consejo de Estado y este a su vez por la cúspide de la toma de decisiones del PCC. De esta forma, el proceso de formulación de la política energética está integrado en un sistema jerárquico de partido-estado que está dominado por un enfoque de mando y control de arriba hacia abajo para la implementación de estas (^{Guan y Delman, 2017}).

Además, es necesario considerar que China se encuentra dividida en provincias, regiones autónomas y municipios, los cuales poseen asambleas y gobiernos populares, quienes son los órganos locales del poder del Estado (^{Constitute Project, 2020}) y, como se aprecia en la figura n°2 se encuentran al mismo nivel jerárquico que los ministerios son los responsables de implementar las políticas en sus respectivos territorios.

Es decir, si bien los cambios de políticas energéticas son dictados a nivel nacional, estos deben llevarse a cabo a nivel regional y local y, por lo tanto, no existe una agencia única que coordine los conflictos de intereses presentes en el sector (^{Cai y Aoyama, 2018}). Ejemplo de ello es el carbón. Este está dominado por la producción de miles de minas de carbón a nivel local (^{Pichler, 2017}), y cuyas principales empresas tienen la percepción de que las medidas a nivel central de reducción y paulatina eliminación del sector afectarán fuertemente el crecimiento y el empleo.

En el segundo, y en parte como resultado del primero, las instituciones son altamente personalizadas y dependen del carácter, el poder y las conexiones del líder, al igual que las relaciones entre instituciones. De este caso se desprenden las empresas energéticas, especialmente las Empresas Nacionales de Petróleo (ENP) como: Sinopec, China National Petroleum Company (CNPC, por sus siglas en inglés), China National Offshore Oil Company (CNOOC, por sus siglas en inglés) y Sinochem, las cuales tienen una posición privilegiada en el país, tanto económica como políticamente. Estas conservan una influencia considerable en los altos niveles de gobierno y juegan un papel importante en la formulación de políticas, especialmente como puntos de veto y búsqueda de rentas. Sus presidentes son figuras que ocupan altos puestos en la jerarquía del PCC. Si bien sus designaciones son determinadas por el propio PCC, este elige a individuos dentro de su estructura con probada lealtad ideológica y que puedan impulsar los intereses económicos y energéticos de la nación (^{Mayer, Rajayuori y Meng, 2017}).

Debido a los sectores en que operan estas empresas, esto último resulta de gran relevancia en la adopción e implementación de las políticas climáticas, sobre todo las de mitigación. Las posturas de los directores de estas empresas son tomadas en cuenta por la importancia que poseen las mismas para el cumplimiento de los objetivos a largo plazo de crecimiento económico y desarrollo de la nación, precisamente por la dependencia de combustibles

Como resultado de esta dualidad de posiciones y por la gran cantidad de actores involucrados en el desarrollo e implementación de la política energética, efectuar los cambios necesarios para priorizar el desarrollo de energías renovables no han tenido el éxito esperado por la magnitud de las industrias de los fósiles y los intereses involucrados.

Estas características han tenido un impacto importante en la implementación de las leyes destinadas al desarrollo de las energías renovables (^{Andrews-Speed, 2015}). Tal es el caso de la Ley de Energía Renovable[²⁴] la cual garantizó la compra de la generación proveniente de estos recursos, precios preferenciales en las tarifas para fomentar su consumo y, a través de subsidios permitió la construcción de plantas. En teoría, estos factores son suficientes para el aumento sustancial de las renovables en los principales sectores de la economía china, pero su uso está determinado por diversos factores. En primer lugar, a partir de a partir de 2018, los subsidios se redujeron dramáticamente, especialmente en el sector eólico y solar por lo cual, estas deben competir directamente por los recursos en una subasta pública (^{Stanway, 201}9), junto con las demás empresas energéticas. Un sector en el que como se analizó antes, las fósiles tienen amplia influencia en la toma de decisiones.

En segundo lugar, el empleo de estas se encuentra limitado a las condiciones geográficas del lugar donde se desarrollen, por lo que generalmente existe un exceso o una falta de capacidad de generación. En el caso de China, aunque las principales instalaciones de energía solar y eólica pueden producir grandes cantidades de energía, estas se encuentran ubicadas en las provincias más remotas del país, especialmente en Qinghai, Gansu, Mongolia Interior y Tíbet, por lo que la falta de infraestructura de transmisión de esta energía hacia las principales ciudades significa que un porcentaje considerable de esa energía verde aún no se utiliza y en muchos casos se desperdicia (^{Moorthy et al., 2019}).

Asimismo, la primacía de objetivos específicos de desarrollo económico presente en los PQ del país antepone el crecimiento sobre las preocupaciones de la calidad del medio ambiente y la salud pública de la población. Esto provoca que, a pesar de que las leyes establezcan que se debe priorizar el desarrollo de energías limpias, los principales sectores de la economía, aún dominado por la generación de energía proveniente de fósiles, continúa con la explotación de estos recursos para cumplir con los objetivos nacionales.

Ante el conocimiento de esta realidad, el PCC decidió en enero de 2015 modificar de la Ley de Protección Ambiental de 1987[²⁵], para introducir el concepto de carbón limpio, en lo referente a que la quema de este recurso debe hacerse lo más ambientalmente posible y cumplir con las normas, pero no excluye la creación de nuevas plantas ni limita el consumo de este. Esta medida se planteó con el objetivo de reducir las disputas entre las principales empresas del sector[²⁶], apoyar el crecimiento de la industria manufacturera y modernizarlo en lugar de reiniciar la infraestructura tradicional (^{Andrews-Speed, 2015}).

Sin embargo, esto va en contra de lo establecido en el Plan de Acción Estratégico para el Desarrollo Energético y el Plan Nacional de Lucha Contra el Cambio Climático, los cuales establecieron estímulos para redoblar las prioridades en la transición de la industria, limitar el consumo del carbón y acelerar la inserción de los sistemas de energía renovable en la generación de electricidad en los principales sectores de crecimiento del país. Como resultado, a mediados de 2020, China permitió la creación de nuevas plantas de carbón, lo que adicionó 10000 MW de capacidad instalada en este sector (^{Hove, 2020}).

Debido a la falta de coordinación y los intereses en juego de los principales actores no estatales involucrados en la toma de decisiones, es bastante difícil conseguir coherencia de la política energética en un mismo campo.

Por lo que, es difícil formar un sistema eficaz y a largo plazo para apoyar el desarrollo sostenible de las energías renovables porque las actividades principales que fomentan el crecimiento que ha sacado de la pobreza a millones de personas desde 1978, siguen siendo intensivas en carbono y requieren una gran demanda de energía en un sistema que funciona principalmente con combustibles fósiles.

5. Dos caminos, un futuro

Como se analizó a lo largo del trabajo, el surgimiento de la preocupación energética y el aumento de contaminación del aire han aumentado el número de regulaciones específicamente dirigidas en este campo y a la reducción del carbón en la economía dentro de la planificación estatal china.

De esta forma, a nivel internacional, en la última década, a través de un agresivo plan, este país logró consolidarse como una superpotencia en la fabricación y exportación de productos de tecnología renovable, y aunque sus emisiones de GEI continúan creciendo, la incursión de objetivos específicos para reducirlas ha internacionalizado la idea de que China está comprometida a reducir su dependencia en fósiles. Por lo que, esta transición hacia fuentes alternativas de energía, no sólo, es una decisión de seguridad y ambientalmente viable, sino que, de igual modo, es una estrategia que mejora el perfil de este país a nivel global.

Sin embargo, a nivel nacional, si bien la capacidad instalada de las renovables ha crecido en los últimos diez años, especialmente la proveniente de la energía eólica y la solar, las cuales se ha duplicado y quintuplicado desde 2015 y, estos energéticos no logran insertarse correctamente en la generación y consumo de energía. Mientras tanto, una ola de aprobaciones de plantas de carbón no permite reducir las emisiones de CO2 ni la contaminación del aire.

En este trabajo se sostuvo la idea de que el despliegue de la transición hacia una economía baja en carbono en Beijing está determinado por una contradicción constante dentro de la burocracia, y la planificación administrativa, las cuales priorizan las actividades fósiles por sobre las limpias y, no permiten que la implementación de la política energética sea compatible con los objetivos de reducción del fenómeno climático global.

Como resultado de sus problemas a nivel nacional, el gigante asiático va en contra del cambio global que se aleja del carbón y, ahora posee aproximadamente la mitad de la capacidad de energía de este recurso del mundo, así como inversiones en el exterior de plantas de este tipo (^{AIE, 2021}).

Si bien, la RPC ya cumplió con lo establecido en sus INDC para 2020, sus objetivos de intensidad de carbono y aumento de mayor participación de combustibles no fósiles en el país no muestran una progresión significativa en su acción climática.

De hecho, un estudio realizado por ^{He et al (2021}, p.28) detalla las estrategias necesarias en todos los sectores para que China logre sus objetivos en este Acuerdo. Así, los autores concluyen que las emisiones de GEI de China deberían reducirse en un 90% de aquí a 2050 y la energía renovable debería representar el 85% del uso para 2050.

Ante la realidad energética nacional, ^{Climate Action Tracker (2021}, p. 1) califica las acciones de este país como altamente insuficientes y establece que: “La INDC (de China¨ y las acciones nacionales) […] no son en lo absoluto consistentes con limitar el calentamiento por debajo de 2 ° C, y mucho menos a 1.5 ° C del Acuerdo de París”[²⁷].

Aunque no hay duda de que el gigante asiático continuará promoviendo la energía limpia de todo tipo y que su postura se alineará con los esfuerzos internacionales de combatir el cambio climático. China debe poder alinear sus metas de nacionales con los objetivos planteados en los acuerdos internacionales sobre el tema. Porque, una combinación energética baja en carbono es una medida clave para reducir las emisiones de CO2 sin afectar el suministro de energía y el crecimiento económico. Así, es necesario el fortalecimiento de un sistema que consista principalmente en renovables e integrar estas nuevas formas de energía a gran escala en el sistema eléctrico nacional (^{He et al, 2021}).

Por lo que lo establecido en su último Libro Blanco titulado Blanco Energía en la nueva era de China de 2020, de la apuesta por una utilización más limpia y eficiente el carbón, la mejora de las reservas de petróleo y gas natural, y el fortalecimiento de las redes de transmisión y distribución de energía a nivel nacional e internacional (^{Oficina de Información del Consejo de Estado, 2020}) permiten visualizar el camino que plantea seguir el país en los siguientes años.

Por ello, establezco que uno de los desafíos a superar en el interior del país, es lidiar con la complicada estructura burocrática, mejorar las competencias superpuestas en la formulación de políticas energéticas y superar los resultados incongruentes en la implementación y aplicación de políticas. Así que, es necesario que la RPC, por un lado, elabore un marco regulatorio coherente que pueda ser aplicado a largo plazo, en contraposición de las políticas de corto plazo que se han establecido hasta el momento. Esto con el objetivo de que las empresas energéticas puedan percibir los beneficios que pueden obtenerse de la transición hacia energías renovables. Asimismo, es necesario que recupere su política fiscal de apoyo hacia este sector para la transformación nacional. Y, por otro, cree instituciones que aborden la temática del Cambio Climático como garantía fundamental para que China logre sus objetivos de bajos niveles de carbono y mejore sus estrategia de reducción de emisiones.