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1. Introducción
Luego de la Guerra de Malvinas y el final de la dictadura, las relaciones entre Argentina y Estados Unidos atravesaron distintas etapas. Poco después de asumir, Raúl Alfonsín intentó dar seguridades a Washington, declarando que el país se identificaba, al menos desde el punto de vista cultural, con Occidente. La Casa Blanca no debía temer, entonces, que el presidente radical desplegara un alto perfil en el Movimiento de Países No Alineados. Esto no implicaba subordinarse a Estados Unidos, ya que persistían, entre otras, diferencias por la no proliferación nuclear, la crisis en América Central y la deuda externa.
Más allá de las discrepancias, de orden político e ideológico, la falta de apoyo de los gobiernos socialdemócratas europeos, el escaso avance de las iniciativas latinoamericanas para abordar el tema de la deuda externa y la crisis en Centroamérica y la dificultad del primer equipo económico del gobierno de Alfonsín para afrontar la crisis económica –la inflación fue de tres dígitos en 1984- obligaron a la Casa Rosada a morigerar el tono crítico en el vínculo con Estados Unidos. En consecuencia, una mayor convergencia bilateral se inició en septiembre de 1984, en ocasión del primer encuentro presidencial entre Alfonsín y Reagan. El pedido de auxilio financiero llevó también a una claudicación parcial de la orientación inicial, que implicó un cambio en la conducción de la cartera económica: la salida de Bernardo Grinspun y la llegada de Juan V. Sourrouille, cuyo Plan Austral (1985) contaría con el respaldo de la Casa Blanca y del Fondo Monetario Internacional (FMI). En medio de esa transición de la conducción del equipo económico se produjo, en marzo de 1985, la visita oficial de Alfonsín a la capital estadounidense, oportunidad en la que habló ante del congreso de ese país y fue recibido también por Reagan en la Casa Blanca, donde protagonizaron un contrapunto en relación a cómo debía abordarse la crisis en América Central.
El llamado giro realista del gobierno encabezado por Alfonsín, entendemos, determinó el vínculo bilateral a lo largo de los años ochenta. Durante lo que la CEPAL caracterizó como una “década perdida”, las crisis hiperinflacionarias y de las deudas externas en América Latina generaron mejores condiciones a la Casa Blanca para imponer sus políticas de ajuste en el continente (Morgenfeld, 2012: cap. 9) y fueron preparando las condiciones para imponer años más tarde el Consenso de Washington, generando desde 1987 un consenso al interior de los dos principales partidos políticos argentino (Míguez, 2013).
En este artículo nos enfocamos en la relación entre ambos presidentes, y en particular en el análisis de la entrevista Alfonsín-Bush el 10 de diciembre de 1983 y de los dos viajes del presidente argentino a Estados Unidos, en septiembre de 1984 y marzo de 1985, que muestran las diferencias políticas entre ambos, pero a la vez cómo las necesidades económico-financieras de la Argentina condicionaron la política exterior y el vínculo con Estados Unidos. Como explicamos en un texto reciente (Morgenfeld, 2018), las visitas presidenciales son momentos destacados de una relación bilateral, y en este caso condensan también las contradicciones de la política de Alfonsín hacia Estados Unidos, las diferencias y acuerdos políticos, las necesidades económicas y el complejo equilibrio entre lo externo y lo interno (Míguez y Morgenfeld, 2020), y las tensiones entre las promesas electorales y la realidad una vez asumido el poder.
2. Antecedente inmediato: Estados Unidos y la dictadura argentina, de Carter a Reagan
Durante la presidencia del demócrata James Carter (1977-1981), uno de los ejes de su política exterior fue denunciar el no respeto de los derechos humanos en determinados países. Claro que había al menos una doble vara. Mientras se sancionaba la violación de los mismos en Argentina, no se hacía lo propio con la dictadura de Augusto Pinochet en Chile, ni había una condena al Plan Cóndor, impulsado por la propia CIA. Como consecuencia de este rasgo de la política exterior de su Administración, la relación con los militares argentinos atravesó distintas fricciones.
El sustento material de los roces bilaterales debe comprenderse a la luz del nuevo triángulo económico con Estados Unidos y la Unión Soviética. El primer país era el abastecedor principal de las importaciones argentinas y sostenía financieramente el espiral de endeudamiento requerido por la política de dólar barato y la tablita de Martínez de Hoz. La Unión Soviética y los países de Europa del Este, por su parte, fueron el destino privilegiado de los cereales y las carnes argentinas. Este sorprendente vínculo con Moscú y sus satélites, que se remontaba a la etapa de Lanusse, no hizo sino profundizarse desde 1979, cuando tras la invasión soviética a Afganistán, Estados Unidos lanzó un embargo comercial contra su rival. La guerra fría registraba una nueva escalada, y el tándem Videla-Viola la aprovechaba para favorecer a la reprimarización de la economía alentada por los grandes productores agropecuarios.
La negativa argentina a participar en el embargo contra la Unión Soviética, sumada a las acusaciones por violación de los derechos humanos y a la negativa a apoyar la política de Washington de no proliferación nuclear en América Latina tensaron las relaciones con la Casa Blanca. Carter ejerció presión sobre Videla de distintas formas: no vendiendo armamentos, limitando la provisión de bienes estratégicos e impulsando una misión de la OEA que llegó al país a recoger acusaciones sobre el terrorismo de Estado. Hubo una negociación entre el gobierno argentino y el Departamento de Estado para aceptar la llegada de esta misión a cambio de que no realizara un informe demasiado duro contra la Junta Militar encabezada por Videla. Sin embargo, el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) dejó muy mal parado al gobierno e incrementó las presiones externas e internas. De todas formas, la gran banca privada, liderada por David Rockefeller, siguió financiando a la Junta, y lo propio ocurrió con el Tesoro estadounidense. De esta forma, continuaron fluyendo los créditos hacia Argentina. Los contactos de Martínez de Hoz con el gran capital estadounidense, entonces, limitaron las sanciones esbozadas por Carter. Además, en 1979 triunfó en Nicaragua la Revolución Sandinista, con lo cual Washington incrementó la política dura de combate contra el comunismo en América. En consecuencia, se fortalecieron las críticas estadounidenses al énfasis de Carter en el tema de las violaciones de los derechos humanos por parte de las dictaduras aliadas.
En enero de 1981 hubo un nuevo cambio de signo en la Casa Blanca. La asunción del republicano Ronald Reagan (1981-1989) reencauzó la relación bilateral. Planteó una nueva estrategia para contener al comunismo y al “imperio del mal”, o sea la Unión Soviética. El respeto o no de los derechos humanos, en esta flamante concepción, pasaba a ser totalmente secundario. Había que reforzar los vínculos con los gobiernos militares de la región, entre ellos el de Videla-Viola. Para el Departamento de Estado, la crisis en América Central era la principal preocupación en las relaciones interamericanas, fundamentalmente después del triunfo sandinista en 1979. La CIA comenzó a trabajar en secreto con las fuerzas armadas argentinas en operaciones en Nicaragua. El apoyo a los “contras”, por parte de los militares argentinos, se intensificó desde la llegada al poder de Galtieri (1981). La dictadura local pasaba a ser una aliada clave de Washington en la lucha contrarrevolucionaria en toda América.
Tras la vuelta a la Casa Blanca de los republicanos, estos criticaron el supuesto oprobio al que Carter había sometido a la Junta Militar argentina. Durante el gobierno de Reagan el tema de los derechos humanos volvería al terreno de la quiet diplomacy que había cultivado Henry Kissinger: las “observaciones” sobre esta temática sensible debían plantearse a través de canales reservados, no públicos. Dos meses después de asumir, Reagan anunció planes para convencer a los legisladores de derogar la prohibición de vender armamentos y suplementos militares a la Argentina, y en julio se terminó con la política de votar en contra de los créditos solicitados por la Casa Rosada en las instituciones financieras internacionales, basada en el tema de los derechos humanos.
Desde el año 1980 Argentina se involucró más en los conflictos del continente. Colaboró con el golpe de Estado de Luis García Meza en Bolivia, participó en la lucha antisandinista en Nicaragua y profundizó los operativos en el marco del Plan Cóndor (coordinación entre las dictaduras latinoamericanas y la CIA para la persecución y el exterminio de miles de dirigentes políticos y sociales). En los seis meses que Galtieri ocupó la Casa Rosada, la relación con Washington atravesó dos etapas. La primera, desde diciembre de 1981 hasta el 2 de abril de 1982, se caracterizó por una fuerte cooperación bilateral y una acción conjunta en la lucha contra las fuerzas revolucionarias en América Central. La estrategia del canciller Nicanor Costa Méndez fue mostrar la sintonía entre la adscripción occidental y anticomunista de su jefe y la orientación conservadora de Reagan. La mejora en las relaciones con la Casa Blanca, en función de las necesidades estratégicas del Departamento de Estado, llevó erróneamente a creer que estas afinidades podrían ayudar al gobierno militar para buscar una solución diplomática una vez que se recuperaron por la fuerza las Islas Malvinas. Las pretensiones de Galtieri chocaron contra la histórica alianza Washington-Londres. La OTAN, y no el TIAR, fue la esperable elección de Estados Unidos. Galtieri no pudo contar con el apoyo de Reagan, quien intentó disuadirlo el 1 de abril para que no ocupara las Malvinas, y debió sobreactuar una política tercermundista, que no hizo sino profundizar las tensiones con Washington, hasta el final de la guerra y su renuncia, en junio de 1982. El estallido del conflicto bélico con Gran Bretaña cerró la etapa de acercamiento bilateral iniciada a principios de los años ochenta[1].
El período de Reynaldo Bignone (1982-1983) y la transición hasta el final de la dictadura dieron lugar a una distensión en el vínculo bilateral. La Junta, debilitada militar, económica y políticamente, debió bajar el perfil de su política exterior. Reagan, por su parte, adoptó una actitud de cautela ya que intentaba mejorar la relación con América Latina, deteriorada luego de la posición abiertamente pro-inglesa desplegada por la Casa Blanca durante la Guerra de Malvinas, y por el estallido de la crisis de la deuda externa en México. Así, hasta el final de la dictadura, no hubo mayores sobresaltos en la relación bilateral. Recién con la vuelta de la democracia y la asunción de Raúl Alfonsín, el vínculo con Estados Unidos adquiriría una nueva dimensión.
3. Alfonsín y el vínculo con Estados Unidos, a través de sus encuentros con Bush y Reagan
Entrevista Alfonsín-Bush en Olivos, 10 de diciembre de 1983
La construcción del vínculo bilateral entre Alfonsín y la Administración Reagan tiene un hito fundacional el mismo día de la asunción del mandatario argentino, que recibió durante casi una hora al vicepresidente George Bush, enviado estadounidense para la ceremonia. El haber enviado a un funcionario de tan alto rango –quien además asumiría como presidente cinco años más tarde- es un indicador de la importancia que le asignaba la Casa Blanca a las relaciones con América Latina y el Caribe en general, y con Argentina en particular[2].
En ocasión de su viaje a Buenos Aires para participar de la ceremonia de asunción de Alfonsín, Bush recibió por parte del Departamento de Estado un Memorándum que analizaba cuál sería la orientación de la política exterior comandada por el canciller Caputo:
“…la visión de Alfonsín de los asuntos internacionales es cercana a la de los socialistas y socialdemócratas de Europa occidental. El ‘imperialismo’ (nosotros), en su opinión, es una gran amenaza para los intereses políticos y económicos argentinos y latinoamericanos. [...] Dada esta mentalidad, debemos esperar: Relaciones más estrechas con los partidos y gobiernos socialistas y socialdemócratas de Europa occidental; un fuerte sesgo pro democrático y pro derechos humanos en foros internacionales; una clara preferencia por los gobiernos controlados por civiles en América Latina; y una fuerte reacción retórica a cualquier intervención estadounidense percibida en el hemisferio, particularmente en América Central” (citado en Yofre, 2020).
El Departamento de Estado también evaluaba posibles puntos de convergencia:
“Podemos esperar un grado quizás sorprendente de continuidad con respecto a: 1) la búsqueda de mejores relaciones con los Estados Unidos; 2) los argentinos buscarán que los Estados Unidos ayuden con el refinanciamiento de la deuda externa; 3) participación activa de la Argentina como socio moderado en el movimiento no alineado; 4) mantenimiento de políticas existentes en disputas territoriales sobre el Canal Beagle (Chile) y las negociaciones de soberanía sobre las Islas Malvinas con el Reino Unido; 4) la búsqueda de ventajas comerciales con el bloque soviético mientras se mantiene libre de contaminación política. Alfonsín sufre de pocas ilusiones sobre los soviéticos. Él es, por ejemplo, tan crítico de su papel en América Central como lo es del papel de los Estados Unidos” (Citado en Yofre, 2020).
El 5 de diciembre, en un documento que llevaba la firma del Secretario de Estado George P. Shultz, se planteaban temas de seguridad que deberían tratarse en la reunión entre Alfonsín y Bush: “la cuestión bilateral más grave e inmediata es la implicación del reciente anuncio de Argentina de que ha dominado el proceso de enriquecimiento de uranio, lo que le da el potencial de desarrollar armas nucleares. Si bien está orgulloso de este logro, el gobierno radical puede estar más inclinado a controlar el programa nuclear. Debemos alentar al gobierno argentino a aceptar salvaguardas, preferiblemente pero no exclusivamente, mediante la adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) o al Tratado de Tlatelolco” (Citado en Yofre, 2020).
Schultz proponía a Bush una serie de temas y objetivos a abordar en su encuentro con Alfonsín: “1. Transmitir nuestro apoyo a la democracia argentina y nuestro apoyo para la mejora de los derechos humanos. 2. Destacar la importancia de salvaguardar las instalaciones nucleares argentinas. 3. Fomentar negociaciones pacíficas para resolver las disputas del Canal de Beagle y las Malvinas. 4. Indique nuestra esperanza de que Argentina tenga éxito en sus negociaciones con el FMI y los bancos comerciales, señalando nuestra voluntad, siempre que sea posible, de ser útiles.” (Citado en Yofre, 2020).
Alfonsín recibió a Bush en la residencia presidencial de Olivos durante aproximadamente 50 minutos, a partir de las 20.30hs del 10 de diciembre de 1983. Lo acompañaban el canciller Caputo, el embajador Hugo J. Gobbi y el Secretario de Asuntos Especiales del Palacio San Martín y el Secretario General de la Presidencia, Germán López. Del lado de Bush participaron el embajador Frank Ortiz, el Subsecretario de Asuntos Latinoamericanos, Anthony Motley, y el almirante Daniel Murphy, quien era jefe de gabinete del vicepresidente.
El ayuda memoria del encuentro, realizado por el Departamento de Estado, contiene las líneas centrales de lo que habría de ser la relación que Alfonsín intentaría llevar adelante con la Casa Blanca. Según este documento, transcripto por Yofre (2020), así se produjo la reunión. Bush inició el diálogo señalando:
“Ahora los Estados Unidos y Argentina podrían convertirse en socios iguales en la búsqueda de la paz y la prosperidad mundiales” y que creía que había “un gran potencial para las acciones conjuntas entre las dos grandes naciones”. Alfonsín respondió que “estaba muy contento de escuchar esto” y consideró que las relaciones deberían ser posibles “entre socios maduros”. El mandatario argentino aclaró que “las dos naciones tienen muchos intereses comunes y que también había intereses diferentes y contradictorios que no especificó. Dijo que deberíamos esforzarnos para que los puntos de vista diferentes se conviertan en intereses comunes y los puntos de vista contradictorios simplemente se conviertan en puntos de vista diferentes. Dijo que las relaciones bilaterales sufrieron debido a la guerra de Malvinas, pero este mismo problema podría convertirse en una posible vía para mejorar nuestra relación”.
Más adelante, el presidente argentino aclaró que “las democracias del mundo deben estar unidas pero el tema de Malvinas los divide. Es importante comenzar a implementar la resolución de la ONU sobre las Malvinas”, a la vez que propuso que “las conversaciones entre el Reino Unido y Argentina deberían comenzar, incluso con agendas diferentes, pero era importante comenzar las conversaciones”. Luego fue más específico: “Debe haber un final para la zona de exclusión y, a toda costa, la conversión de las Islas en una fortaleza militar debe detenerse antes de que el Atlántico Sur se convierta en el Atlántico Norte” y que la Argentina “espera que los Estados Unidos coopere para evitar tal situación”. La respuesta de Bush fue que creía que “el Reino Unido quiere avanzar en la reconstrucción de sus relaciones con Argentina. La decisión de los Estados Unidos de certificar ante el Congreso las mejoras de Argentina en la observancia de los derechos humanos no fue fácil de aceptar por los británicos. Estados Unidos ha demostrado su apoyo a Argentina” y que su país “puede ayudar a mejorar las relaciones entre dos amigos. (…) Cuando el Vicepresidente aludió a algunas manifestaciones de hostilidad contra los Estados Unidos entre aquellos que se encontraban en las grandes multitudes en el centro de la ciudad, el presidente argentino dijo que los estadounidenses no deberían ser ingenuos. Si bien es cierto que existe un sentimiento adverso en Argentina desde la guerra de Malvinas, esa no fue la razón de los casos aislados de hostilidad que el vicepresidente pudo haber observado. Hay grupos en América Latina que levantan pancartas que no son pancartas nacionales, sino que son las del conflicto Este/Oeste. América Latina es un campo de batalla para la propaganda ideológica. De ninguna manera, quienes lo demostraron representan la gran mayoría de los argentinos. Son solo un pequeño grupo que en Argentina se llaman ‘ultras`. Tienen su propia agenda, que no es la agenda de Argentina”.
Bush invitó a Alfonsín a hacer una visita a los Estados Unidos a finales de 1984. Le preguntó al presidente Alfonsín si le gustaría dialogar con el presidente Reagan y Alfonsín respondió que sería un gran placer conocer al jefe de la Casa Blanca y visitar los Estados Unidos. La visita de carácter oficial, como se dijo, se concretó en marzo de 1985, aunque antes, en septiembre de 1984, el mandatario argentino viajó a Estados Unidos para asistir a la Asamblea General de Naciones Unidas.
Bush planteó que había áreas específicas en las que Estados Unidos esperaba que pudiera cooperar y apoyar. Señaló que el subsecretario del Tesoro, Robert T. Mc Namara, era miembro de su delegación y se estaba reuniendo con el nuevo equipo económico argentino. “Estados Unidos trataría de ser lo más útil posible para ayudar a Argentina a resolver sus grandes problemas financieros”. “El presidente Alfonsín respondió que una disminución de la magnitud del problema de la deuda es absolutamente vital para él. Dijo que existe el peligro de que su administración no pueda cumplir las expectativas que despertó. Dijo que era esencial terminar con las limitaciones al desarrollo de Argentina impuestas por los enormes requisitos del servicio de la deuda. Dijo que Argentina siempre paga sus deudas. La forma en que Argentina paga su deuda es exportando. Era vital encontrar mercados para las exportaciones de Argentina y organizar una refinanciación equitativa de la deuda, pero no debería haber ninguna duda de que Argentina pagará. El vicepresidente repitió que Estados Unidos trataría de ayudar y que el mercado de los Estados Unidos debería estar abierto a todos”. También destacó que Estados Unidos sería un buen socio comercial para la Argentina, lo que le valió el agradecimiento de Alfonsín, quien insistió en que creía que era muy importante que hubiera una reducción en las tasas de interés, para poder afrontar los compromisos externos.
El siguiente tema que abordaron fue el de la cuestión nuclear, de especial interés para la administración Reagan. Bush alertó que Estados Unidos había escuchado preocupantes declaraciones de algunos funcionarios argentinos y señaló que los dos países “podrían ser más comunicativos para garantizar que haya un flujo constante de cooperación científica y tecnológica” con el objetivo de evitar la proliferación nuclear. Advirtió que, en tanto Alfonsín pudiera cumplir con las salvaguardias nucleares internacionales, esa mejoraría mucho todas las áreas en las que fuera posible avanzar en la cooperación bilateral. Si bien el vicepresidente estadounidense aclaró que la política nuclear era un asunto del gobierno argentino, advirtió enfáticamente que las decisiones de Alfonsín tendrían un impacto considerable en el grado de cooperación posible entre ambos países. La respuesta de Alfonsín fue que “quería que el vicepresidente supiera de su decisión irrevocable y absoluta de que Argentina no construirá una bomba atómica. Dijo que Argentina haría acuerdos con sus vecinos que tranquilizarían a la opinión pública mundial”.
Bush aseguró a Alfonsín que Reagan estaba comprometido en la reducción de los armamentos, incluso en avanzar en acuerdos con la Unión Soviética en este aspecto, lo cual recibió el beneplácito del presidente argentino. Como se ve, ya en esta primera reunión de alto nivel de ambos gobiernos se plantearon los puntos de acuerdo y los ejes que cada uno de los gobiernos impulsarían en el diálogo bilateral que continuaría durante los dos encuentros presidenciales de 1984 y 1985.
El primer viaje a Estados Unidos: Alfonsín en la Asamblea de la ONU y primera reunión bilateral con Reagan (23 de setiembre de 1984)
En septiembre de 1984 Alfonsín viajó a Estados Unidos para asistir a la XXXIX Asamblea de Naciones Unidos, y allí tuvo su primer encuentro con su par estadounidense, antes del tradicional agasajo que ofreció en el Hotel Waldorf Astoria de New York a los mandatarios que participaban del cónclave internacional.
El primer viaje de Alfonsín a Estados Unidos fue la ocasión para poner en escena la nueva orientación del vínculo con Estados Unidos, que respondía a las necesidades económico financieras de la Argentina y al contexto externo, que no fue tan favorable como había previsto el gobierno radical en 1983. El dilema era claro. Si el gobierno encabezado por Alfonsín
“continuaba en el sendero iniciado por Grinspun perdía la credibilidad externa; si, por el contrario, optaba por el camino de acordar con el FMI y aplicaba recetas ‘ortodoxas’ para sanear la situación económica interna, allanaba el camino para obtener el apoyo de banqueros e inversores, pero se alejaba de lo prometido en la plataforma electoral y agitaba la oposición de los dirigentes sindicales. Dado este dilema, el gobierno radical optó por una solución intermedia, que permitiera una ‘relación madura’ con Estados Unidos y los organismos de crédito sin enajenar los apoyos internos. Par ello, tanto el presidente Alfonsín como su canciller Dante Caputo no dudaron en disminuir sus críticas a la administración Reagan en los dos temas más ríspidos de la agenda bilateral –deuda externa y crisis centroamericana- con el fin de obtener el respaldo político de la Casa Blanca en las delicadas negociaciones con la banca. Ya en su primera visita a Estados Unidos en septiembre de 1984, Alfonsín efectuó el inicio de lo que Roberto Russell denomina ‘giro realista’ en la relación con Estados Unidos, al sostener que la intención de su gobierno era la de ‘trabajar, producir, exportar y pagar lo que debemos’, desterrando la vieja promesa electoral de repudiar la ‘deuda ilegítima’ heredada del Proceso militar. Incluso, el presidente argentino procuró aventar cualquier temor de Washington respecto de la emergencia de un pool de países deudores liderados por la Argentina, al afirmar el propósito del gobierno radical de buscar alguna instancia de diálogo entre los países industrializados y los de América Latina para resolver los problemas financieros de la región” (Cisneros y Escudé, 2000: 459-460).
Como señalan estos autores, la estrategia más confrontacionista del ministro de economía Grinspun se fue agotando por factores internos y externos: la dificultad del equipo para estabilizar la economía y generar confianza, las presiones de los bancos y del gobierno estadounidense en pos de la “disciplina económica”, el fracaso de la estrategia regional multilateral, luego de las reuniones de Quito, Cartagena y Mar del Plata, y las escaso apoyo de los gobiernos socialdemócratas europeos a la postura argentina de abordar el problema del endeudamiento desde una óptica más política que técnica.
La reunión bilateral se concretó el 23 de septiembre. Alfonsín concurrió con Caputo, Germán López, Carlos Muñiz y el embajador en Estados Unidos Lucio García del Solar. En la suite 3536 los aguardaban Reagan, el secretario del Tesoro Donald Regan, el canciller George Shultz, el subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, Langhorne Falane, la embajadora norteamericana Jeanne Kirkpatrick, el embajador norteamericano en la Argentina, Frank Ortiz, y el asesor de Reagan Edwin Meese. Tras el primer saludo, Reagan le dijo a Alfonsín: “Como usted verá, señor presidente, su visita es muy importante para nosotros, y por eso hoy me acompaña casi todo mi gabinete. El secretario del Tesoro dejó la reunión del Fondo Monetario para venir, y creo que lo que le va a decir tiene gran trascendencia” (Revista Somos, 28 de septiembre de 1984).
Cuando salió del encuentro, Alfonsín se mostró optimista: “Estoy realmente satisfecho, ha sido una reunión muy cordial y franca. El secretario del Tesoro nos ha informado que piensa realizar un diálogo importante con América Latina no sólo para analizar los problemas económicos coyunturales, sino todos los temas globales de la región” (Revista Somos, 28 de septiembre de 1984).
La entrevista se produjo a las 3 de la tarde un domingo caluroso, en una suite del mítico Waldorf Astoria. De acuerdo con la versión del vocero presidencial José Ignacio López, el secretario del Tesoro Donald Regan comentó —a pedido de su presidente— el punto de vista de su gobierno sobre la necesidad de “entablar un diálogo entre las naciones industrializadas y los países en vías de desarrollo para abordar las cuestiones sustanciales de la relación económica entre unos y otros”. Un testigo del encuentro dijo a SOMOS que cuando el secretario del Tesoro terminó su exposición, Alfonsín le dijo: “Eso es música celestial para mis oídos” (Revista Somos, 28 de septiembre de 1984). Este influyente funcionario había sido quien, tras las reuniones de Cartagena y Mar del Plata, había planteado públicamente su oposición al tratamiento multilateral de las deudas externas que cada país latinoamericano mantenía con sus acreedores. Incluso el Secretario del Tesoro anunció que el comité interino del FMI y el comité de desarrollo del Banco Mundial habían resuelto mantener dos reuniones anuales a partir del 18 de abril de 1985, planteadas exclusivamente para analizar la deuda latinoamericana y encontrar soluciones comunes a largo plazo.
Esto mismo fue luego ratificado por el Secretario de Estado Shultz, ante periodistas estadounidenses, quien además precisó que el tratamiento global del problema del endeudamiento externo se iniciaría en la siguiente primavera boreal. El tema de las fechas y el formato de estas reuniones eran claves, ya que tanto la Argentina como los demás países latinoamericanos, tal como se había planteado en las reuniones de Cartagena y Mar del Plata, querían iniciar un mecanismo que eludiera la burocracia de los organismos financieros internacionales para remarcar, en contraposición el carácter político –y no técnico- de la deuda del continente.
Tal era el optimismo de la delegación argentina que, al día siguiente, se planteó que Alfonsín volvería a los Estados Unidos en abril o mayo de 1985. Ese anunció era una manifestación del mayor entendimiento bilateral que estaban alcanzando la Casa Blanca y la Casa Rosada. El próximo encuentro entre Reagan y Alfonsín (prácticamente ya agendado) marcaba el nuevo rumbo que las relaciones bilaterales habían tomado en las últimas horas.
En la suite 3536 del reconocido hotel neoyorquino, Reagan le dijo a su par argentino: “Quiero felicitarlo por la restauración de la democracia y la justicia, por el imperio de la ley y la libertad en su país”. Ambos mandatarios hablaron del delicado tema centroamericano y del proteccionismo de los países centrales en torno al acero y el cobre: “Aquí hubo un cambio notable con respecto a lo que pasaba anteriormente. Luego de Cartagena y Mar del Plata, en los Estados Unidos se bifurcaron dos líneas de pensamiento: algunos interpretaban que todo lo que se hacía era poco serio, pero otros se dieron cuenta de que lo que se estaba tratando tenía verdadera sustancia. Ahora ha triunfado esta segunda tesis. Han tomado muy en cuenta la necesidad de iniciar un diálogo general con los países endeudados para tratar de solucionar los problemas”, declaró a la revista Somos un integrante de la comitiva argentina.
Tras el encuentro bilateral, Alfonsín se preparó para asistir a la recepción que Reagan ofrecería a los jefes de Estado presentes en Nueva York para la Asamblea de la ONU. En la mañana del lunes 24 Alfonsín terminó de repasar su discurso, un extenso texto de 15 carillas. Fue la segunda vez en 23 años que un presidente argentino hablaba ante ese foro internacional, después de que Frondizi lo hubiera antecedido en 1961. Allí alertó contra la carrera armamentista nuclear que se estaba desplegando y abogó por un orden mundial más equitativo, lo cual lo haría menos inestable e inseguro: “La justicia en el Sur es hoy más que nunca una condición necesaria para la paz en el Norte”. También criticó que el orden económico se estuviera convirtiendo exclusivamente en orden financiero: “Distorsiones dramáticas que debemos impedir, porque un mundo en el que la política es reemplazada por los arsenales y la economía por las finanzas es, sencillamente, un mundo en peligro”.
El martes 25 de septiembre, Alfonsín, sentado junto a Grinspun, quien acababa de llegar de Washington, donde había anunciado el acuerdo con el FMI, recibió a la revista Somos en la suite 31 del Waldorf Astoria, para realizar un balance del viaje:
“Considero que el balance es muy bueno. Ha sido muy buen viaje para el país”. Dos horas más tarde, ambos se reunirían con un grupo de banqueros privados en la residencia de Henry Kissinger: “Más que nada, lo que interesa es explicar nuestra situación económica, social y política. Explicarles también nuestra voluntad de que el país cumpla con sus compromisos, y darles toda suerte de tranquilidad en ese sentido. Pero también reclamar un esfuerzo con el propósito de que todos podamos llegar a las soluciones que corresponden” (Revista Somos, 28 de septiembre de 1984).
Al día siguiendo, el presidente argentino emprendería la vuelta al país.
El “giro realista” y el segundo viaje de Alfonsín a Estados Unidos (19 de marzo de 1985)
Como se señaló más arriba, entre ambos viajes de Alfonsín a Estados Unidos, la relación bilateral cobró más relevancia y un nuevo cariz:
“Este [el giro realista] fue la rejerarquización de la política hacia los Estados Unidos. El peso de las cuestiones económicas hizo que esta relación tuviese una relevancia mayor al diseño original y modificase los acentos entre las convergencias esenciales y las divergencias metodológicas. Hacia 1985, la política económica de Grinspun, el Club de Deudores y el Grupo de Apoyo a Contadora, entre otros identificaban las acciones del gobierno radical más próximo a las llamadas diferencias metodológicas que tras el giro estuvieron más cercanas a las convergencias esenciales” (Simonoff, 2022: 127).
A principios de ese año se aceleró la inflación, lo que llevó a las autoridades del FMI a realizar sólo el desembolso del préstamo stand-by de enero, para luego suspender el convenio, lo cual forzó la salida de Grinspun en febrero y la llegada al ministerio de economía de Sourrouille, apenas días antes del viaje de Alfonsín (Brenta, 2008).
Claro que ese no significó un giro de 180 grados, ni puede asimilarse tampoco a las “relaciones carnales” de los años noventa, ya que perduraron puntos de fricciones en el vínculo con Washington, que incluso se plasmaron claramente en la visita de Estado a Washington, en marzo de 1985.
Hubo en ese encuentro un recordado contrapunto[3]. Cuando Reagan señaló, en referencia a Nicaragua, que “los que ayudan a nuestros enemigos, son nuestros enemigos” y advirtió “No se pueden quedar con los brazos cruzados ante la expansión en las naciones libres de América de la tiranía comunista impuesta en Nicaragua”, Alfonsín decidió dejar de lado el discurso que tenía escrito y le contestó duramente, improvisando:
“Al lado de la esperanza está el temor de América Latina. El temor que nace de comprender que hay expectativas insatisfechas en los pueblos. Las democracias han heredado cargas muy pesadas en el orden económico. Una deuda que en mi país llega a los 50.000 millones de dólares y en América latina en su conjunto está en alrededor de 400.000 millones de dólares. (…) Esto conspira contra la posibilidad de desarrollo, crecimiento y justicia. Esta es, sin duda, una de las grandes diferencias entre nuestros dos países; nosotros apoyamos la filosofía que usted ha señalado, la filosofía de la democracia, la libertad y el Estado de derecho que nos iguala”[4].
Frente a Reagan, en los mismísimos jardines de la Casa Blanca, Alfonsín reivindicó principios históricos que chocaban contra la política estadounidense en Centroamérica: “Estoy convencido que a través del diálogo se podrán encontrar fórmulas de paz, que sobre la base del respeto al principio que hace al derecho consuetudinario americano de no intervención, nos den la posibilidad de logra el triunfo de las ideas de la democracia y el pluralismo de la democracia, sin injerencias extracontinentales, desde luego, la libertad del hombre” (Simonoff, 2022: 127). El tema de Nicaragua, y en especial el controversial apoyo de Reagan a los “contras”, era uno de los más sensibles en la discusión política bilateral.
En esa visita, Alfonsín habló también en el Congreso estadounidense, en donde el tema de la ayuda financiera a los “contras” generaba tensión entre demócratas y republicanos[5]. El Departamento de Estado no quería que Alfonsín hablara ante el congreso, porque quería evitar que su discurso pudiera afectar la aprobación de una nueva partida de 14 millones de dólares destinada a los opositores a la revolución sandinista. Robert Torricelli, representante por el estado de New Jersey, fue muy elogioso para con el mandatario argentino: “Lo que acaba de decir el presidente Alfonsín es muy importante para la causa de los demócratas en el Congreso. Los que creemos que existe una tercera vía en Centroamérica (entre las dictaduras de derecha y el comunismo) y los que estimamos que, efectivamente, la consolidación de democracias que apunten al desarrollo y a la justicia es el mejor medio para garantizar la seguridad del hemisferio” (Gabetta y Lofredo, 1985). Justamente Torricelli había sido uno de los promotores de la invitación para que Alfonsín hablara en el Capitolio.
Tampoco en el tema Cuba Alfonsín se plegó al intento estadounidense de condenar a la isla en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, como sí lo haría Menem en la década siguiente (Morgenfeld, 2012: 107-116; Corigliano, 2003).
Claro que, en ese mismo discurso, debió reconocer ante Reagan la aceptación, aunque con límites, a aplicar las políticas de ajuste y austeridad que demandaba el FMI, tras el acuerdo firmado unos meses antes:
“En ese sentido, sostuvo que ‘el hombre’ para ser respetado cabalmente en su dignidad de hombre, no solamente tiene que tener la posibilidad de ejercer sus derechos y prerrogativas individuales, sino que debe tener la posibilidad de vivir una vida decorosa y digna. Por eso es que en toda América latina estamos dispuestos a gobernar con la austeridad que demanda la hora y hacer los ajustes necesarios para superar los escollos de la economía. (…) Pero no podemos hacer ajustes que recaigan sobre los que menos tienen (…) Pretender de nuestros pueblos un esfuerzo mayor es, sin duda ninguna, condenarlos a la marginalidad, a la extrema pobreza, a la miseria”[6].
También el tema de Malvinas fue abordado por Alfonsín en esta visita de Estado. Cuando habló ante el Congreso reiteró la disposición argentina para negociar con Londres, y destacó que el acuerdo de paz suscripto poco antes con Chile era una prueba clara de que la política argentina estaba orientada hacia la paz y la resolución de los problemas internacionales a través del diálogo.
Asimismo, en la conferencia de prensa que brindó en la capital estadounidense, el presidente argentino abordó el tema Malvinas cuando le hicieron una pregunta sobre la intransigencia de la primera ministra británica: “Creo que la señora Thatcher no distingue aún la diferencia que debe tener en el trato con una dictadura y con una democracia”.
Incluso en esta primera parte más política de la gira, en Washington, y en plena implementación del “giro realista”, Alfonsín seguía planteando algunos temas que irritaban a la Administración Reagan:
“Lo cierto es que, al menos en esta primera parte de la gira y en lo que se refiere a asuntos estrictamente políticos (los económicos, hasta donde se los puede separar, serán tratados en Nueva York, Chicago y Houston), Alfonsín no se apartó de lo que ha sido hasta ahora el núcleo de la política exterior argentina. En su reunión con Reagan, le entregó el texto de la Declaración de Nueva Delhi, en cada uno de los discursos abogó por el tratamiento político del problema de la deuda, el apoyo a Contadora y el respeto al principio de la no intervención, y hasta se permitió declarar (en un reportaje a la cadena de televisión en español SIN) respecto a los ‘contras’ nicaragüenses que ‘para que realmente exista no intervención no deberían suceder episodios de esa naturaleza’” (Gabetta y Lofredo, 1985).
En la segunda parte del viaje, la más económica, con las visitas a New York y Houston, se vio más claramente cómo las urgentes necesidades financieras del gobierno argentino lo llevaron a modificar algunas posiciones:
“si bien Alfonsín reiteró su posición crítica frente al problema del endeudamiento externo, puso también énfasis en la necesidad de adoptar las medidas de reforma estructural del estado y de privatizaciones, en forma acorde con la filosofía ‘ortodoxa’ de los financistas y empresarios norteamericanos. Particularmente, Alfonsín anunció en la ciudad de Houston la intención de su gobierno de licitar áreas petrolíferas para la inversión privada –el denominado Plan Houston-” (Cisneros y Escudé, 2000: 460).
Paul Valcker, presidente de la Reserva Federal, conminó a los miembros de la comitiva argentina a atacar más duramente la inflación, incluso por sobre las metas que habían sido acordadas con el FMI. Tres meses más tarde, el nuevo ministro, Sourrouille, se reuniría con Volcker y con el director del Fondo para presentarles el denominado Plan Austral, un plan de ajuste con ciertos rasgos heterodoxos.
4. Conclusiones
Pese al carácter fraudulento de buena parte de la deuda externa contraída por los militares y a algunas de sus promesas de campaña, Alfonsín, pocos meses después de asumir, debió resignarse a no repudiarla. En los inicios de su mandato coqueteó con la idea de constituir un Club de Deudores, teniendo en cuenta que, desde el estallido de la crisis de la deuda de México en 1982, casi toda América Latina sufría esta misma problemática. Pero el contexto externo adverso y la temprana negociación con Estados Unidos y el FMI abortó esa orientación heterodoxa inicial. La estrategia de politizar la deuda externa, que llevó a impulsar el Congreso de Cartagena de junio de 1984, fue descartada por el propio Alfonsín tras su encuentro con Reagan, dos meses más tarde[7].
Tampoco obtuvo apoyo por parte de sus pares socialdemócratas europeos, que exigieron, en consonancia con Washington, que se llegara un acuerdo con el FMI, ni de Brasil y México, que optaron por acordar individualmente con el organismo financiero internacional: “… si bien el gobierno de Alfonsín gozó de un capital político importante en el exterior –especialmente entre los gobiernos socialdemócratas europeos-, esto no se tradujo –como la gestión radical esperaba- en apoyos económicos concretos por parte de los países desarrollados, debido esencialmente a la falta de un programa económico que generara confianza en los inversores externos” (Cisneros y Escudé, 2000: 450). Se descartó, así, la posibilidad de auditar la deuda externa y plantear su carácter “odioso”, tomando antecedentes históricos planteados incluso por Estados Unidos (por ejemplo, para desconocer la deuda de Cuba tras la independencia de España).
Abandonando una tenue posición potencialmente más autónoma, la cancillería local habló de la necesidad de un “giro realista”[8], profundizado tras la segunda entrevista Alfonsín-Reagan, en marzo de 1985. Si bien se registró allí, como se mostró, un marcado contrapunto entre Alfonsín y Reagan con el tema Nicaragua, el “giro realista” también se manifestó días después en este punto:
“No obstante, la Cancillería argentina moderó su posición respecto de la crisis centroamericana, lo cual fue perceptible en el inmediato y apresurado apoyo a la ‘propuesta de paz’ sobre América Central presentada por la administración Reagan en el mes de abril de 1985, donde se llamaba a los integrantes de la Junta sandinista a iniciar negociaciones con los ‘contras’, y en la respuesta –aunque muy débil- del gobierno argentino al bloqueo económico dispuesto por las autoridades norteamericanas contra Nicaragua en el mes de mayo del mismo año” (Cisneros y Escudé, 2000: 466-467).
Durante ese año, avanzaron los ajustes internos, el Plan Austral y el Plan Houston, que preveía el llamado a licitación para la explotación de zonas petroleras. No fue casual la coincidencia de este viraje en la relación bilateral con la salida del ministro de economía Grinspun, que impulsaba políticas de mayor independencia respecto de los organismos financieros internacionales, y su reemplazo por Sourrouille, cerebro de un plan de ajuste heterodoxo acordado con los acreedores externos. Esto obedecía a un contexto externo desfavorable, y a la vez a la necesidad de tener en cuenta las demandas políticas internas:
“En estrecha vinculación con lo antedicho, la política exterior cimentó su diseño y ejecución inicial en la búsqueda de conciliar las demandas domésticas y externas bajo el amparo del proceso de democratización y la articulación de un modelo de desarrollo sustentable en el tiempo. De este modo, el gobierno alfonsinista se esforzó por avenir las demandas externas con las necesidades propias del régimen político y del modelo de desarrollo incipientes. De ahí pues, que la administración apostara fuertemente a la denominada “carta europea” bastión del paradigma socialdemócrata. No obstante, la expansión del fenómeno neoconservador y de las doctrinas neoliberales alrededor del globo sumada a la intransigencia de los acreedores internacionales y la redefinición del rol de los organismos multilaterales de crédito –del FMI, en particular-, acarrearon que tal propuesta original de política exterior debiera ajustarse al promediar del período presidencial” (Fernández Alonso y Simonoff, 2017: 114).
Esta nueva perspectiva dejó en segundo plano los atisbos de no alineamiento en relación a Washington, que tuvieron que ver con el inicial apoyo al Grupo de Contadora (buscaba solucionar el problema centroamericano, limitando la intervención estadounidense) y las negativas a desmantelar el proyecto del misil Cóndor II, a firmar el tratado de no proliferación nuclear y a ratificar el de Tlatelolco[9].En la relación con Estados Unidos, había puntos en común y otros divergentes:
“Las principales coincidencias entre los gobiernos de Raúl Alfonsín y de Ronald Reagan se dieron en torno de los principios de defensa de la democracia y de los derechos humanos y la común pertenencia a Occidente. Pero este acuerdo en los principios no pudo ocultar la presencia de notorias divergencias de intereses en temas de peso de la agenda bilateral: la deuda externa, la crisis centroamericana, la política nuclear y el desarrollo del proyecto misilístico Cóndor II, y los vínculos militares entre Argentina y Estados Unidos” (Cisneros y Escudé, 2000: 456).
Según la estrategia de la cancillería argentina, había que mantener ciertos márgenes de autonomía respecto a Washington, profundizando los vínculos comerciales con la Unión Soviética y sus aliados (intensos desde 1979) y con los gobiernos de Europa Occidental, muchos de los cuales se ubicaban en la línea socialdemócrata con la que se identificaba buena parte del alfonsinismo. El canciller Dante Caputo era partidario de negociar por vías separadas los temas económicos y diplomáticos, para evitar que los diferendos “contaminaran” el conjunto de la relación:
“Esta vinculación se caracterizó por las tensiones entre la agenda de seguridad reaganiana y las necesidades de renegociación de la deuda por parte de Buenos Aires. Ello se vislumbró en la constante impugnación del conflicto Este-Oeste en favor del Norte-Sur realizada por el gobierno de Alfonsín. Y se sustentó en la definición del país en palabras de su canciller Dante Caputo ‘la Argentina es un país occidental que no pertenece a ninguna alianza estratégica, y más vale lo contrario, señala y condena el gravísimo costo internacional que tiene el enfrentamiento de las grandes alianzas en el mundo’” (Simonoff, 2022: 126).
En otras palabras, se intentaba un casi imposible equilibrio entre las crecientes necesidades financieras del gobierno y el apego a ciertas tradiciones yrigoyenistas en política exterior, como el respeto por la autodeterminación y la soberanía de los pueblos o la solución pacífica de los conflictos. Con Estados Unidos, las necesidades económicas obligaron a morigerar las críticas en los aspectos divergentes del vínculo bilateral, en pos de una “relación madura” con el gigante del norte. Como bien señala Simonoff, “Existe una relación muy fuerte entre las evaluaciones del periodo y la valoración del giro realista. Es un punto nodal para comprender, en estas explicaciones, tanto en cuanto al quiebre con el pasado, como para la formulación de un supuesto consenso neoliberal de la década de 1990. En cambio, para los autonomistas el giro fue adaptativo hacia una situación en donde la cooperación con Washington es posible en el marco de una política heterodoxa” (Simonoff, 2022: 131). Si para algunos hubo claudicación frente a posiciones iniciales más firmes del gobierno de Alfonsín, para otros, como Escudé, la convergencia con Estados Unidos tendría que haber sido mayor:
“Resultó claro que Escudé impugnó la existencia del giro realista, ya que la valoración de ese concepto resultó central para la caracterización de la política exterior radical, como parte de la Argentina subordinada, y escondió el verdadero objetivo de su crítica: la búsqueda de un amplio “número y espectro de los interlocutores” y su carácter autonomista, frente a un alineamiento restringido con Washington. En el fondo, como dijo José Paradiso ‘no se trataba de desarrollar una relación madura y equilibrada [sino que] lo aconsejable era repetir la fórmula’ con Estados Unidos como lo había sido con Gran Bretaña en el siglo XIX y principios del XX (Simonoff, 2022: 128).
La caída significativa de las exportaciones a los países del bloque soviético, desde 1986, dificultó aún más la inserción económica internacional y aumentó la dependencia del financiamiento externo, limitando esa inicial vocación autonomista. Así, el continuado ajuste interno (Australito y Plan Primavera) fue provocando el debilitamiento de quienes proponían una alternativa latinoamericana y encumbrando a quienes, ya hacia 1989, plantearían la necesidad de adecuarse al nuevo mundo de la posguerra fría, en el cual no había lugar para los no alineados. Desde 1987, en materia de inserción internacional, se estaba gestando, a pesar de las resistencias, un nuevo consenso en los dos partidos de gobierno, la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ), que provocaría en los años siguientes una profundización inédita de las relaciones con Estados Unidos (Míguez, 2012 y 2013). La severa crisis económica que estalló hacia el final del gobierno de Alfonsín, con la devaluación del Austral, la hiperinflación y los saqueos, terminó de allanar el camino para el cambio en la orientación de la política exterior argentina en los años noventa.
