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1. Introducción
El trabajo se plantea analizar la participación argentina en las misiones de paz de las Naciones Unidas, posteriores al retorno de la democracia en 1983, hasta el presente.
Se propone realizar un breve análisis sobre las presidencias argentinas desde el retorno democrático, haciendo hincapié en su participación en las misiones de paz bajo la conducción de Naciones Unidas. Inicialmente se acompaña este análisis con un recorrido histórico sobre el nacimiento de la organización, su objetivo, su marco normativo y el nacimiento de las misiones como herramientas para el mantenimiento de la paz.
La pregunta que guía la estructura del artículo es pensar sí, con el retorno democrático y su lucha como bandera, se forma la base para la construcción de una Política Exterior que defina ciertos pilares básicos de consenso social y político que van a ser defendidos en forma ininterrumpida a pesar de las diversas banderas políticas que gobernaron el país. Por lo tanto ¿Son las misiones de paz un ejemplo de dichos pilares imprescindibles de la Política Exterior Argentina?
2. Las misiones de mantenimiento de paz: origen y desarrollo
Posterior a la Segunda Guerra Mundial, asistimos a la conformación de un sistema internacional que busca la consolidación y avance del modelo institucional del Derecho Internacional. Su expresión máxima se va a cristalizar con la creación de las Naciones Unidas como organismo internacional que nuclea a los estados firmantes de la carta que le dio vida en 1945. Este pretende ser una herramienta que garantice un entendimiento entre los estados, un espacio donde los miembros del sistema puedan resolver sus problemas, combinando diplomacia y mecanismos disuasivos.
El objetivo primordial de la organización es el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, siendo el Consejo de Seguridad el órgano competente encargado de cumplir dicho fin. Esto se enmarca en el capítulo VI de la carta -Arreglo pacífico de las controversias- y en el capítulo VII -Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión-. El artículo 42 de la carta sostiene que
si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas de que trata el Artículo 41 pueden ser inadecuadas o han demostrado serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones, bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 1945)[1].
E incluso el artículo 43.1 define que
todos los Miembros de las Naciones Unidas, con el fin de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, se comprometen a poner a disposición del Consejo de Seguridad, cuando éste lo solicite, y de conformidad con un convenio especial o con convenios especiales, las fuerzas armadas, la ayuda y las facilidades, incluso el derecho de paso, que sean necesarias para el propósito de mantener la paz y la seguridad internacionales (Naciones Unidas, 1945)[2].
Dado su objetivo fundamental, la organización crea las denominadas misiones de paz, para establecer la salvaguardia de la paz en un país determinado que lo necesite. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), no están definidas concretamente en la Carta, pero nacen asociadas a la necesidad de acción frente a la parálisis del Consejo de Seguridad por la propia lógica de la Guerra Fría (1945 – 1991). Como sostiene Rial (2014, p. 59), “surgieron por iniciativa del noruego Trigvie Lie, quien fuera el primer Secretario General de la ONU (1946-1952) y fueron concebidas como un recurso alternativo para enfriar y controlar algunas contiendas bélicas surgidas durante ese período de la Guerra Fría”.
De la Carta se pueden interpretar dos tipos de misiones de paz (Lafferriere y Soprano, 2016, p. 276), siendo las primeras (contempladas en el capítulo VI) misiones de mantenimiento de la paz, donde las acciones son tales como promoción de la reconciliación, asistencia para la aplicación de acuerdos de paz, mediación, buenos oficios. Mientras que el capítulo VII implica una variedad de acciones más decisivas, incluyendo el uso de la fuerza, denominadas misiones de imposición de la paz.
Por lo tanto, las misiones de mantenimiento de la paz son dirigidas por el Consejo de Seguridad y tienen tres principios básicos, independientemente del tipo de misión que se desarrolle: Consentimiento de las partes; Imparcialidad y No uso de la fuerza, excepto en legítima defensa y en defensa del mandato (Naciones Unidas, mantenimiento de la paz, s.f.).
Interpretando el análisis histórico de las misiones de paz, se pueden interpretar dos grandes momentos. Por un lado, desde su nacimiento hasta la caída de la Guerra Fría, a comienzos de la década de 1990. En esta primera etapa, las misiones de paz se pensaron originalmente, como sostiene Micha (2022, p. 321), como una herramienta de contención a las disputas armadas entre los estados, utilizada dentro de la propia lógica de la Guerra Fría.
Mientras que su segunda etapa se puede enmarcar desde la caída de la Guerra Fría a la actualidad, donde las misiones de paz se han ampliado en objetivos, funciones y áreas de acción. Principalmente esto se relaciona con el fin de la Guerra Fría y la aparición de nuevas lógicas en un sistema internacional en movimiento, característica propia de la década de 1990. A su vez, se suma a esta apertura global, el destrabe del veto dentro del Consejo de seguridad que significó “un escenario político favorable para el aumento en cantidad y variedad de operaciones de paz de la ONU” (Micha, 2022, p. 321).
La última década del siglo XX estuvo marcada por un cambiante contexto internacional, esto se ve reflejado en: la mutación de la seguridad de bloques hacia una amplia agenda de seguridad horizontal; la ampliación de conflictos silenciados por la política de bloques que cobran alta intensidad; el aumento de los actores internacionales; la irrupción de las denominadas ‘nuevas guerras’; la aparición de ‘estados fallidos’[3]. Pero sobre todo el impacto de las nuevas interpretaciones a las crisis humanitarias, violaciones de derechos humanos y el debate sobre el derecho a proteger, fueron el motor que propició el cambio y la ampliación de las funciones de las misiones de paz, acompañada por lo que Fontana (2005) entiende como una noción globalista de la seguridad internacional.
Aquí podemos situar la rápida crisis que ocasionó la Guerra del Golfo a los discursos del ‘fin de la historia’ y la expansión de la democracia como elementos necesarios para una disminución de las guerras y enfrentamientos entre estados. La disolución de la Ex Yugoslavia presenta también el ejemplo cristalizado de guerras intraestatales o como las denominó Mary Kaldor (2001) las ‘nuevas guerras’. Estas difieren en actores, objetivos, financiación, áreas de combate, todo es diferente a las ‘viejas guerras’. Ahora las víctimas son la población civil, los actores son trasnacionales con vínculos directos con el crimen internacional y la economía informal.
Estas nuevas guerras generan crisis humanitarias que consternan al mundo, generan miles de desplazados y refugiados, impactan en la destrucción de ciudades enteras, de gobiernos, de economías, de sociedades. Por lo tanto, el mundo tenía que repensar la forma de actuar ante estos nuevos escenarios en cuestión.
Esta alta complejización que el contexto demandó de las Naciones Unidas y principalmente de las misiones de paz, llevó a
diversas categorizaciones y encuadres jurídicos como: operaciones de mantenimiento de la paz, de estabilización, de imposición de la paz, de intervención humanitaria, de construcción o consolidación de la paz, de transición administrativa, operaciones de apoyo a la paz, misiones híbridas, misiones robustas y multidimensionales (Micha, 2022, p. 322).
Tabla 1: Identificación de ciertas Misiones de paz características de cada período histórico.
Fuente: elaboración propia según datos de Naciones Unidas Mantenimiento de la paz: misiones finalizadas. Disponible en: https://peacekeeping.un.org/es/past-peacekeeping-operations
3. Argentina y las misiones de paz de Naciones Unidas: ¿pilar de la PEA?
El recorte temporal que plantea el trabajo se centra en abordar la participación argentina en las misiones de paz posteriores al retorno de la democracia en 1983 hasta el presente[4]. Pero es importante resaltar en forma inicial dos elementos previos, en primer lugar, que la República Argentina es uno de los países que suscribió inicialmente a la firma de la Carta en octubre de 1945; y en segundo lugar, mencionar que es un actor que participa activamente demostrando su compromiso real con las Misiones de paz de la organización desde el año 1958[5], ininterrumpidamente.
Con la llegada de Raúl Alfonsín a la presidencia en Argentina, se abre un nuevo período histórico democrático en la política del país, que continúa hasta nuestros días. El presidente tuvo una tarea más que compleja con un país sumido en el desastre económico, político y social, con diversos ejes problemáticos como la consolidación de la débil democracia, el qué hacer con las Fuerzas Armadas luego de la violación sistemática de los derechos humanos a la población, la deuda externa, la desindustrialización, la recesión económica, la reconstrucción social, la inflación y muchos otros condicionantes.
A pesar de ellos, pudo sembrar ciertos conceptos de la Política Exterior argentina, que a la luz de un análisis actual se pueden identificar como pilares que posteriormente van a retomar diversos gobiernos como el de Néstor Kirchner, Cristina Fernández, Mauricio Macri y Alberto Fernández. Consagrándose así pilares o banderas indiscutidas de la posición argentina ante el mundo. A continuación, se identifican estos elementos.
4. Hacia la formación de la Política Exterior desde 1983: construir las bases
Siguiendo el análisis de Pasos (2022) podemos sostener que la Política Exterior de Alfonsín se basó en el desarrollo de lo que Joseph Nye llama ‘poder blando’, un poder que se basa en las instituciones, ideas, valores, rasgos culturales y la percepción de poder que uno puede crear con ello, superando la concepción material del mismo.
Se puede entonces definir que su gobierno se caracterizó por
la constante búsqueda de la paz, el principio de la solución pacífica de las controversias a través de tratativas diplomáticas, la condena a cualquier tipo de intervencionismo, la necesidad de construir un régimen internacional basado en la justicia y en el desarrollo, la condena al colonialismo, la afirmación de la igualdad soberana de los Estados, la defensa de los principios de la democracia pluralista, el principio de la libre determinación de los pueblos y el apoyo a los derechos humanos se constituyeron en el núcleo central de la postura internacional del gobierno radical (Pasos, 2022, p. 3).
En Política Exterior buscó el acercamiento al mundo europeo y a los Estados Unidos, mientras que a nivel regional buscó fortalecer lazos con Chile y Brasil, eliminar hipótesis de conflicto y construir elementos que llevarían a la integración regional. Por ello se afirma que su política fomentó la paz y armonía entre los estados a partir de la cooperación.
Otro de los elementos fundamentales a los que apostó fuertemente el gobierno de Alfonsín fue la defensa de los derechos humanos, una lucha irrestricta tanto al interior como exterior del país porque se conciben como un derecho básico de la humanidad. Como política interna logró crear diferentes órganos de justicia sobre los crímenes de lesa humanidad cometidos durante la última dictadura argentina como los Juicios a la Junta, la creación de la CONADEP, las comisiones por la verdad, y muchos otros programas. También creando una mirada universalista, al debatir a nivel internacional temas “como las referidas a la desaparición forzada de personas y la creación de una red latinoamericana para la prevención del genocidio” (Pasos, 2022, p.5).
La defensa firme de la democracia acompañó su lucha por los derechos humanos, como un elemento central para dicho fin. Identificando que la decisión popular sea respetada y se haga cumplir, sin intromisiones de poder y entendiendo también a la democracia como un puente para el diálogo armonioso entre los estados.
Por último, identificar que durante su gobierno se llevó a cabo un ordenamiento funcional de la política exterior e interior a partir de la recuperación del rol estratégico de la Cancillería Argentina, como sostiene Pasos, “el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto recuperó su papel de actor central en el proceso de elaboración y ejecución de la política exterior” (2022, p.7).
Por lo tanto, podemos sintetizar que los pilares de la Política Exterior Argentina construidos en este momento histórico son: -la defensa irrestricta de los derechos humanos y la democracia; -respeto al derecho internacional y a generar relaciones armónicas con los estados; -la política decisoria en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Estos tres pilares básicos se conservan en la política exterior llevada a cabo por los sucesivos presidentes posteriores de la República.
5. Las Misiones de paz y la normativa argentina
Argentina participa en forma activa de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz desde 1958, y es durante el gobierno de Alfonsín que se retoman sus participaciones incorporándose en dos nuevas misiones:
- UNIIMOG (Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas para Irán e Irak). Desarrollada entre agosto de 1988 y febrero de 1991.
- UNAVEM I (Primera Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola). Desarrollada entre diciembre de 1988 y mayo de 1991.
¿Cómo se interpretan estas prácticas en la política interna? La Ley de Defensa Nacional de 1988[6] establece una clara diferenciación entre la política de defensa nacional y la seguridad interior. La primera de ellas se define como “la respuesta a las agresiones militares estatales externas, incluyendo la preparación para la defensa durante la paz” (Ministerio de Defensa, 2010, p. 72). Mientras que la seguridad interior se define como
la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional (Ministerio de Defensa, 2010, p. 76).
Por su parte se define dentro de la Defensa Nacional, las denominadas Misiones Subsidiarias del instrumento militar, que se enumeran en el siguiente orden: la participación en operaciones multilaterales de Naciones Unidas; Operaciones de seguridad interior previstas por la Ley de Seguridad Interior; Operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países amigos; Participación de las FF.AA. en la construcción de un sistema de defensa subregional (Ministerio de Defensa, 2010, p.109).
Por lo tanto, las Operaciones de Mantenimiento de la paz se encuentran dentro de las Misiones subsidiarias de la Defensa Nacional. Se debe aclarar también que desde el año 1990, con el cambio de contexto internacional posterior a la caída de la Guerra Fría, la región desarrolla una expansiva participación en este tipo de políticas, no solo Argentina.
La llegada de Carlos Menem al poder en el marco de un contexto internacional cambiante con el fin del bipolarismo implicó un cambio de tinte político y de estrategia de relacionamiento con el mundo. Buscó alinearse con la agenda de Washington, ya que el mundo viraba hacia un modelo que se pensaba unipolar, implicando el ascenso y estabilización del neoliberalismo y el Consenso de Washington.
La participación en las OMP se caracteriza en este nuevo período por un claro ascenso, tanto en número de participaciones como en la calidad de las mismas (número de efectivos desplegados, ayuda económica y humanitaria). A su vez en este período se crea el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para las Operaciones de Paz -CAECOPAZ-, a través de resolución del 27 de junio de 1995 del Ministerio de Defensa (Rial, 2014, p. 112).
El salto cualitativo y cuantitativo de la participación se puede expresar en la cantidad de envíos: entre 1967 a 1989 se envió un total de 125 efectivos, mientras que entre 1990 y 1999 se envió un total de 18.853 efectivos (Ministerio de Defensa, 2010, p. 229). A continuación, se remiten las OMP que Argentina participó en este período:
- UNIKOM (Misión de Observación de Naciones Unidas para Irak y Kuwait). Desarrollada entre 1995-2003.
- MINURSO (Misión de Naciones Unidas para el referéndum del Sáhara Occidental). Desarrollada desde 1991.
- UNAMIC - UNTAC (Misión Avanzada de Naciones Unidas para Camboya). Desarrollada entre 1991-1993.
- ONUSAL - MINUSAL (Misión de observadores de Naciones Unidas para El Salvador). Desarrollada entre 1991-1994.
- UNPROFOR (Fuerza de protección de Naciones Unidas). Desarrollada entre 1992-1995.
- ONUMOZ (Operación de Naciones Unidas en Mozambique). Desarrollada entre 1992-1994.
- UNFICYP (Mantenimiento de paz en Chipre). Desarrollado desde 1964.
- UNMIT (Misión de Naciones Unidas en Haití). Desarrollada entre 1993-1996.
- UNSMIT (Misión de Apoyo en Haití). Desarrollada entre 1996-1997.
- MIPONUH (Misión de Policía Civil de Naciones Unidas en Haití). Desarrollada entre 1997-2000.
- UNAMIR (Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Ruanda). Desarrollada entre 1993-1996.
- MONUP-UNMOP (Misión de Observadores Militares de Naciones Unidas en Prevlaka). Desarrollada entre 1996-2002.
- UNTAES (Autoridad de Naciones Unidas en el Este de Eslavonia, Bamanja y Sirmiun Occidental). Desarrollada entre 1996-1998.
- UNMIBH (Misión de Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina). Desarrollada entre 1995-2002.
- MINUGUA (Misión de Verificación de Naciones Unidas en Guatemala). Desarrollada entre 1996-1997.
- MONUA (Misión de Observación de Naciones Unidas en Angola). Desarrollada entre 1997-1999.
- UNAMET (Misión de Observación de Naciones Unidas en Timor Oriental). Desarrollada en 1999.
- UNMIK (Misión de administración provisional de Naciones Unidas en Kosovo). Desarrollada desde 1999.
Los gobiernos de Fernando de la Rúa (diciembre 1999-diciembre 2001) y Eduardo Duhalde (enero 2002-mayo 2003) transcurrieron en medio de una de las peores crisis económica, política y social del país. A pesar de dicho contexto interno adverso, en términos de Política Exterior, continuaron sin interrumpir las participaciones en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz bajo el liderazgo de Naciones Unidas.
El presidente de la Rúa sostuvo en su discurso de asunción seis objetivos para su política exterior[7], uno de ellos fue la decisión de continuar con la política de Menem de envío de tropas en operaciones de la ONU para el mantenimiento de la paz (Rial, 2014, p. 157).
Durante su gobierno Argentina define su participación en una nueva misión:
- MONUC (Misión de Naciones Unidas en la República Democrática del Congo). Desarrollada entre 1999-2009.
Si bien no se descontinuó el envío, sí se puede verificar, durante el gobierno de Duhalde, una disminución de efectivos comprometidos que responde justamente al contexto económico complejo y restrictivo argentino en torno a la necesidad de reducir gastos. Esto se evidencia en la disminución de efectivos, se pasó de 630 efectivos a 530, y de participar en 10 misiones a 8 (Simonoff, 2005, p. 141).
En mayo de 2003, se abre un nuevo período político en la historia argentina identificado por los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015). Estos se caracterizaron por revalorizar los pilares básicos de la Política Exterior, entendidos como: la defensa irrestricta de los derechos humanos y la democracia, la defensa del Derecho Internacional y el multilateralismo.
En sus diversos discursos[8] se puede advertir el interés por generar una política continuista de la participación argentina en las OMP. En el primer período de gobierno podemos observar un aumento significativo en el aporte de efectivos por misión. Por ejemplo, en MINUSTAH se pasó de 560 efectivos a 1020 (Rial, 2014, p. 167).
Por su parte, en el año 2004 se adoptó la Ley 25880 sobre el ingreso extranjero de tropas en territorio nacional y/o egreso de las fuerzas. La misma sostiene que el Poder Ejecutivo debe proceder a solicitar al Congreso de la Nación la autorización para decidir el ingreso o egreso de tropas.
A su vez, el gobierno decidió la participación en nuevas misiones que se detallan a continuación:
- UNMISET (Misión de Naciones Unidas por Timor Oriental). Desarrollada entre 2002-2005.
- MINUSTAH (Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití). Desarrollada entre 2004-2017.
- UNMIS (Misión de Naciones Unidas para Sudán). Desarrollada entre 2005-2011.
- UNOCI (Operación de las Naciones Unidas en Costa de Marfil). Desarrollada entre 2004-2017.
- UNMIL (Misión de Naciones Unidas en Liberia). Desarrollada entre 2003-2018.
- UNMISS (Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en la República de Sudán del Sur). Desarrollada entre 2005-2011.
En diciembre de 2015 asume a la presidencia Mauricio Macri, quien fue cabeza de gobierno hasta 2019. Durante este período también se observa una continuidad en la política desarrollada frente a las OMP.
A pedido de la Secretaría de Naciones Unidas, se presentó en el año 2017 un documento que detallaba el marco legal aplicable sobre las tropas desplegadas en misiones (conductas, disciplina, orden) (Grytsay, 2021, p. 86). A su vez, en el año 2018 se publicó por primera vez una revista digital especializada sobre el desempeño argentino en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, editada por el CAECOPAZ, denominada “El peacekeeper”. En la portada del primer número se expresa que “Desde “El Peacekeeper” intentamos difundir las acciones referidas a la participación de las Fuerzas Armadas de Argentina en Misiones de Paz, y el pensamiento de este Centro de Entrenamiento sobre las Operaciones de Paz presentes y futuras” (CAECOPAZ, 2018, p. 3).[9]
Como signo de esta continuidad podemos identificar las nuevas misiones del período:
- UNMC (Misión de Naciones Unidas en Colombia). Desarrollada entre 2016-2017.
- UNVMC (Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia). Desarrollada entre 2015-2017.
- MINUJUSTH (Misión de Naciones Unidas en Apoyo a la Justicia en Haití). Desarrollada entre 2017-2019.
- MINUSCA (Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de Naciones Unidas en la República Centroafricana). Desarrollada desde 2014.
A finales de 2019, asume la presidencia Alberto Fernández, que a principios de 2020 despidió a las nuevas tropas que se enviaron a la misión de Chipre. En su discurso sostuvo
la verdad feliz de que la Argentina participe de la paz, feliz porque creo en la paz, creo definitivamente que el mundo sería mucho mejor sin guerras y sin conflictos armados. Y este trabajo de Naciones Unidas yo celebro mucho que tenga a la Argentina como parte integrante ya desde hace muchos años, desde los años ’90 decía el ministro, y que allí estemos mandando a nuestros mejores hombres y a nuestras mejores mujeres, junto a miembros de otros ejércitos (Fernández, 2020).
Al día de la fecha, Argentina amplió su participación en misiones y en número de tropas enviados, con respecto a los últimos años. Continúa entonces reiterando su compromiso con la paz, la defensa de los derechos humanos y la resolución pacífica de las controversias. Las nuevas misiones de este período son:
- UNMOGIP (Grupo de Observadores de Naciones Unidas para India y Pakistán). Desarrollado desde 1949.
- UNIFIL (Fuerza Provisional de Naciones Unidas para el Líbano). Desarrollada desde 1978.
- UNDOF (Fuerza de Naciones Unidas de Observación en Altos del Golán). Desarrollada desde 1974.
A ellas se suman las ya participaciones en UNFICYP, UNTSO, MINURSO, MINUSCA, siendo un total de ocho misiones activas en la actualidad[10].
6. Conclusión
A partir del análisis desarrollado podemos afirmar que, desde el retorno democrático en Argentina, se participa en forma ininterrumpida en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz a cargo de Naciones Unidas, a pesar de los cambios de banderas políticas y de los escenarios internos adversos y complejos. Por ejemplo, el Libro Blanco de Defensa, se editó en varias oportunidades (1999, 2010 y 2015) y no hubo una variación significativa sobre objetivos y misiones en el marco de las OMP.
Por lo tanto, se puede identificar a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz como una herramienta en la cual se defienden los intereses nacionales estratégicos que como sociedad adoptamos, que se identifican con el compromiso argentino con la paz y la seguridad internacional, la defensa irrestricta de los derechos humanos, el fortalecimiento de la democracia y las instituciones o el estado de derecho, el multilateralismo y el diálogo entre los actores del sistema.
Nuestro país es reconocido internacionalmente como defensor de estas banderas irrenunciables e impulsor de estrategias internacionales para su defensa y visibilidad, que hoy en día el mundo tanto necesita.
