Español (pdf)
Articulo en XML
Referencias del artículo
Traducción automática
Enviar articulo por email
Citado por SciELO 
Similares en
SciELO 
Permalink
1. Introducción
Las relaciones entre Argentina y Medio Oriente estuvieron mediadas históricamente por las relaciones coloniales que tramaron el encuentro entre Europa y el mundo. Estas no solo constituyeron a estas unidades socio-políticas, sino también a sus modos de concebir identidades y otredades y, por tanto, a sus modos de relacionarse con Occidente y con el no-Occidente. En este marco, a pesar de una importante presencia árabe y judía en el país producto de distintas oleadas migratorias, la región de Medio Oriente ha sido históricamente representada como una región distante en términos espaciales y culturales. Esto explica que –con excepciones- haya estado débilmente presente en la agenda de Política Exterior de Buenos Aires.
Esta situación comenzó a transformarse a partir de la llegada de partidos de centro-izquierda a los gobiernos de los distintos países de Sudamérica, en el marco de una relativa retirada de Estados Unidos de la región durante la primera década del siglo XXI. Estos gobiernos buscaron ser partícipes activos de la multipolarización del mundo y apuntaron sus miradas y sus agendas al Sur Global. Así, llevaron adelante distintas iniciativas de acercamiento a regiones previamente olvidadas.
En este contexto, el gobierno de Luis Inácio Lula Da Silva fue artífice de una iniciativa que apuntaba específicamente hacia Medio Oriente: las Cumbres América del Sur- Países Árabes (ASPA). Estas reuniones acercaron a las regiones a tal punto que generaron un período de “relaciones florecientes” (Tawil Kuri, 2016) en el marco de las cuales las relaciones entre Argentina -gobernada primero por Néstor Kirchner (2003-2007) y luego por Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015)- y la región de Medio Oriente mejoraron significativamente, aumentando tanto los niveles comerciales como los intercambios políticos.
Este período llegó a su fin por diversas razones, entre las cuales deben mencionarse los efectos de los levantamientos árabes comenzados a fines de 2010 y el giro hacia la derecha de los gobiernos de la región sudamericana a partir de 2015 que, para Argentina, supuso la llegada a la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019) bajo la alianza Cambiemos. El nuevo gobierno asumió con un discurso que antagonizaba con las políticas desarrolladas por el kirchnerismo, planteándose la disputa en términos de “modelo de país”. De allí que se esperara que desandara completamente el camino trazado por su contrincante. Si bien en ciertos ámbitos lo hizo, en el caso de la relación entre Argentina y Medio Oriente pueden vislumbrarse tanto continuidades como discontinuidades.
El artículo busca identificarlas a partir de un análisis descriptivo y comparativo de las (P)políticas (E)exteriores de los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) y Mauricio Macri (2015-2019). La noción de política exterior es entendida, siguiendo a David Campbell (1998), no solo como se la entiende tradicionalmente, es decir, como política institucional, sino también como política identitaria. De esta manera, se utilizará la expresión Política Exterior (con mayúscula) toda vez que se haga referencia a la política institucional y política exterior (con minúscula) cuando se refiera a su función constitutiva de identidades y otredades. Con el fin de realizar este análisis descriptivo, el texto indaga en las concepciones del mundo de cada uno de estos gobiernos y los modos de relacionarse con él, sus lecturas específicas sobre la región de Medio Oriente, y las políticas hacia esta región con relación a los siguientes tópicos: comercio internacional, países del Golfo y conflicto palestino-israelí (el cual aparece vinculado a la cuestión Irán). Se tomó la decisión de adentrarse en estos tópicos debido a la importancia que tuvieron en la agenda del país hacia la región. Cada uno de estos puntos constituye un apartado que permite estructurar el texto. Una conclusión cierra el artículo enfatizando los hallazgos principales.
2. Dos ideas acerca del mundo, dos modos de relacionarse con él.
El kirchnerismo emergió en el contexto de la crisis del neoliberalismo que afectó a Argentina a finales del siglo XX y comienzos del XXI. Este fue leído como un modelo económico y social basado en la desregulación del mercado con la necesaria consecuencia de la exclusión de buena parte de la población. Se propuso, entonces, contrarrestarlo, a través de políticas de inclusión social que supusieron una fuerte presencia estatal. Este nuevo modelo de acumulación tuvo su propio diseño de (P)política (E)exterior: en un contexto de multipolarización del mundo, rechazó las relaciones carnales con Estados Unidos y apuntó al mejoramiento de las relaciones con el Sur Global, comenzando por la integración latinoamericana. En busca de la diversificación de su mercado externo y de apoyo político internacional y acompañando las propuestas brasileras de internacionalización de la región, Medio Oriente apareció en el radar.
Durante la etapa de los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), la globalización había sido concebida como un proceso generador de inequidades y asimetrías entre los países del Norte desarrollado y el Sur en vías de desarrollo. Así, los organismos multilaterales de crédito como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial fueron señalados como instancias que condicionaban las políticas gubernamentales y socavaban la soberanía de la Argentina. Esta mirada pesimista del orden global fue alimentada por el unilateralismo de Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 y, unos años más tarde, por la crisis que estalló en 2008. Esta última crisis, en particular, fue interpretada por Cristina Fernández de Kirchner como un indicador de que el sistema económico internacional diseñado por las potencias occidentales tras la Segunda Guerra Mundial había entrado en una etapa de declive, configurándose, en su lugar, un orden post-americano (Stuenkel, 2016; Zakaria, 2008). Esta idea de transición del orden global llevó al gobierno de Cristina Kirchner a reconfigurar las alianzas extra regionales de la Argentina, apostando por una mayor relación con las potencias emergentes y la configuración de un mundo multipolar. En este marco, Estados Unidos y Europa quedaron relegados en el orden de prioridades y se incrementó la relación con potencias no occidentales y las iniciativas de cooperación Sur-Sur.
Para el gobierno de Cambiemos, el proteccionismo, las visiones críticas del orden internacional y las políticas económicas “neodesarrollistas” eran indicadores de un país atrasado y aislado del mundo (El Día, 2017). Sobre este diagnóstico, el nuevo gobierno reorientó el modelo económico hacia un “neoliberalismo enmarcado”[1], reformulando la (P)política (E)exterior. En base a una lectura positiva de la globalización, este redireccionamiento implicó ponerse como objetivo romper con el aislamiento heredado y “volver al mundo”, mediante una Política Exterior “desideologizada”.
No obstante, la pretendida desideologización y “vuelta al mundo” no significó que Argentina planteara una relación de igualdad y horizontalidad con todos los países. La gestión macrista redefinió las alianzas globales de la Argentina, apostando por una “inserción occidental” (Busso, 2017). Esto significó estrechar el vínculo con Estados Unidos y los países europeos y que los países del BRICS perdieran peso en la agenda exterior de la Argentina. La visita de Barack Obama al país, a los pocos meses del inicio de la gestión de Cambiemos, se volvería un símbolo del cambio de rumbo en la (P)política (E)exterior argentina.
Sin embargo, esta percepción positiva de la globalización se vio alterada por una ola nacionalista y proteccionista que estalló con el “Brexit”, el auge de los movimientos de extrema derecha europeos, la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, y el posterior inicio de la “guerra comercial” entre Estados Unidos y China, acontecimientos que afectaron especialmente al Occidente liberal. Aunque el alineamiento con Estados Unidos continuó marcando el rumbo de la política exterior, los cambios en el escenario llevaron al gobierno de Macri a realizar ajustes en su estrategia internacional: los vínculos con China y Rusia entraron nuevamente entre las prioridades de la agenda exterior, la visión optimista de la globalización se desdibujó y la cooperación Sur-Sur se revalorizó.
3. Lecturas sobre Medio Oriente: ¿una, dos, múltiples?
Históricamente, los lazos de Argentina con Medio Oriente estuvieron mediados por la mirada española (orientalista) sobre esta región, estableciéndose vinculaciones entre la “barbarie” de los “moros” y la de los gauchos. Martín Bergel (2015) apuntó que, durante el apogeo del tercermundismo, el orientalismo europeo fue invertido por los movimientos de izquierda que esencializaron románticamente a los árabes al tiempo que establecieron alianzas anti-imperialistas y anti-coloniales. En este contexto fue recibida la importante migración proveniente de dicha región, tanto árabe como judía. Ambos grupos se organizaron social y políticamente en federaciones y asociaciones (tales como la Federación de Entidades Árabes –FEARAB-, la Asociación Mutual Israelita Argentina –AMIA- y la Delegación de Asociaciones Israelitas Argentinas –DAIA-) que han actuado en distintos momentos como grupos de presión con el objetivo de influir en las diversas decisiones gubernamentales que los afectan.
Walter Mignolo definió la forma de constituir la identidad occidental en contraposición con el resto del mundo como occidentalismo (Mignolo, 1996). Sin duda, al concebir este término, el autor argentino mantenía una conversación con el orientalismo de Edward Said (1978). Según este último, el orientalismo es un discurso conformado por una serie de afirmaciones esencializadoras sobre Oriente que constituyen identidades y alteridades. Al oponer Oriente a Occidente, ambos se constituyen ontológica y epistemológicamente. Si este es el caso, se puede argumentar que orientalismo y occidentalismo son dos caras de la misma moneda. Al tratar el orientalismo latinoamericano, Hernán Taboada acuñó el término orientalismo periférico, caracterizán-dolo como "subsidiario de lo europeo", dependiente de sus fuentes, carente de originalidad y marginal dentro de la producción cultural general (Taboada, 1998). Si orientalismo y occidentalismo están íntimamente ligados, el carácter reproductivo del orientalismo periférico promueve la occidentalización de América Latina (occidentalismo) (Cuadro, 2019).
Como se mencionó, a partir del diagnóstico desarrollado en el apartado anterior, el kirchnerismo llevó adelante una política de vinculación con los países del Sur Global. En este contexto, Medio Oriente ingresó en la agenda. La presidencia de Cristina Fernández de Kirchner abordó en varias oportunidades la política regional que, en sus discursos, apareció vinculada fundamentalmente a dos cuestiones: el terrorismo (en el contexto de la Guerra Global contra el Terror y la causa AMIA) y el conflicto palestino-israelí, es decir, la agenda de seguridad internacional. Ambos tópicos funcionaron como marco al interior del cual la presidenta articuló la política exterior de su gobierno.
En estas alocuciones, Argentina apareció como víctima del terrorismo global/internacional, estableciéndose una identificación con otras víctimas tales como Estados Unidos (por los atentados del 11 de septiembre de 2001) y Francia (en el contexto de los atentados contra la redacción del semanario Charlie Hebdo el 7 de enero de 2015). En el caso particular de Argentina, la sospecha de terrorismo caía sobre la República Islámica de Irán que aparecía como presunta autora intelectual y material del atentado contra la AMIA en 1998. En este marco, tanto la presidenta como su predecesor, Néstor Kirchner, solicitaron en cada discurso anual frente a la Asamblea General de las Naciones Unidas la colaboración del país mezzo-oriental. Estos pedidos no se restringían a invocar los acontecimientos específicos que concernían a Argentina, sino que eran acompañados por alusiones a otras situaciones que caracterizaban indirectamente a Irán. A modo de ejemplo, “Yo sé que tal vez dentro de cuatro, cinco o quince oradores, haga uso de la palabra el señor presidente de la República Islámica de Irán. Seguramente, volverá, tal vez, a negar tragedias históricas que Occidente ha sufrido durante el siglo XX; seguramente invocará la amenaza de otros imperialismos y seguramente también invocará a Dios” («Discurso de Cristina Kirchner en la ONU, 2009», 2009). En este sentido, estos discursos reforzaron la relación entre terrorismo e Islam puesta en funcionamiento por Occidente (Cuadro, 2013; Cuadro, 2016)
Sin embargo, una vez firmado el Memorándum de Entendimiento con Irán en 2013 y frente a la denuncia de este por parte de la oposición local e internacional, la presidenta sacó a relucir que dicha insistencia ante el organismo internacional respondía a sugerencias de Estados Unidos. De este modo, realizó un corrimiento de la sospecha hacia la potencia norteamericana que implicó suspender la que recaía sobre Irán: “nos surgió una duda de que si cuando se nos reclamaba que reclamáramos cooperación al Estado de Irán se hacía con la intención realmente de lograr esa cooperación o de crear un casus belli” (Casa Rosada, 2014).
A partir de aquí el foco se puso sobre Estados Unidos y la arbitrariedad en sus modos de nombrar a los distintos grupos militantes actuantes en Medio Oriente, ejemplificándose con los casos de Hezbollah y del ISIS[2]. Respecto de este último, la entonces presidenta señaló su carácter de sunnita, diferenciándolo del shiísmo característico de Irán, trayendo a colación, así, la idea de que la religión explica por lo menos parte de los conflictos en esa región.
De este modo, la política exterior del kirchnerismo estuvo atravesada por el discurso del orientalismo periférico que vincula a Medio Oriente con la violencia y la religión. Sin embargo, no en todos los casos este orientalismo apareció ligado a un occidentalismo. En efecto, la identificación con Occidente osciló: emergió en los contextos discursivos en los que Argentina fue caracterizada como víctima del terrorismo y en los que se hizo alusión a la institucionalidad (especialmente, a la democracia y a los derechos humanos), y desapareció cuando se subrayaron los rasgos imperialistas o colonialistas de Occidente. En estos últimos casos, la identificación no fue con el Sur Global en general, sino específicamente con Latinoamérica, caracterizada como una “zona de paz”.
En cambio, la política exterior de Cambiemos fue menos oscilante: también participó del orientalismo periférico, pero se sostuvo firme sobre el occidentalismo. En este sentido, al igual que en el caso del kirchnerismo, la región de Medio Oriente fue vinculada con el conflicto (Macri, 2016a), representándola como una "región tan convulsionada del mundo" (García Moritán, 2017). Su occidentalismo se ponía en evidencia en el hecho de que el mantra del gobierno de Macri de “volver al mundo” significaba reestablecer relaciones con Occidente. En efecto, este modo de concebir Medio Oriente fue acompañado por la certeza de la europeidad de los sudamericanos, tal como se afirmó durante el Foro Económico Mundial de Davos, a través de la aseveración: "En Sudamérica, todos somos descendientes de europeos" (Macri, 2018c). Así, orientalismo y occidentalismo funcionaron juntos en la concepción de Cambiemos de la región de Medio Oriente como un Otro, diferente de la Argentina que se constituía como parte de Occidente. Por lo tanto, valores universalizados por Occidente como la paz, la democracia y los derechos humanos constituyeron el núcleo de la identidad internacional de Cambiemos[3]. Asimismo, la identidad de Argentina como país "del Sur" y "latinoamericano" y el discurso sobre la solidaridad Sur-Sur, que había prevalecido, anteriormente se desvanecieron.
Como se desarrollará inmediatamente, este relativo giro en la política exterior argentina implicó un cambio en la relación del país sudamericano con Medio Oriente, pero no significó su abandono.
4. La (P)política (E)exterior hacia Medio Oriente.
La (P)política (E)exterior de los gobiernos kirchneristas hacia Medio Oriente supuso una clara intensificación de las relaciones tanto en términos bilaterales como interregionales, específicamente en la dimensión política y comercial. En este marco, debe destacarse la organización de las Cumbres América del Sur-Países Árabes (ASPA) iniciadas en 2005. Desde Casa Rosada se definió a estas cumbres como
“un foro de coordinación de políticas entre países de ambas regiones, así como un mecanismo de cooperación en los campos de la economía, la cultura, la educación, la ciencia y la tecnología, la protección ambiental, el turismo y otras cuestiones relevantes para el desarrollo sostenible de esos países y para contribuir a la paz mundial” (Casa Rosada, 2012).
El Foro fue usado para conseguir apoyo para causas políticas de varios de los países que lo componen. Así, las Cumbres ASPA sirvieron como un marco al interior del cual Argentina pudo participar de los intentos por resolver los conflictos que afectan Medio Oriente.
El giro a la derecha local y regional afectó los vínculos entre América del Sur y Oriente Medio y el Norte de África. A diferencia del período anterior de "relaciones florecientes" (Tawil-Kuri, 2016), las relaciones interregionales se debilitaron, especialmente en el ámbito político. A modo de ejemplo, las posiciones anticoloniales, como la causa palestina y la cuestión de las Islas Malvinas, desaparecieron de la agenda. De este modo, a excepción de Israel e Irán, entre 2015 y 2019 las relaciones se redujeron principalmente a vínculos comerciales.
1. Comercio
Aunque las Cumbres ASPA fueron consideradas como un espacio fundamentalmente político, el aspecto comercial fue sumamente importante, sobre todo debido al carácter complementario de ambas economías. De hecho, desde su creación, el comercio interregional se incrementó en más del 100%. Este ocupó un lugar privilegiado en la agenda de Argentina hacia la región durante los dos gobiernos bajo análisis.
La diversificación y el incremento del comercio fueron uno de los pilares de la Política Exterior del kirchnerismo. Los programas de exportación no sólo apuntaron al aumento cuantitativo de las ventas de productos al exterior, sino también a su mejora cualitativa. De esta manera, el modelo buscó diferenciarse del agroexportador, sustentado en la exportación de productos primarios. El resultado de la implementación de estos programas fue el aumento generalizado y sostenido de las exportaciones de bienes y servicios. En relación con los tipos de productos exportados, mientras las manufacturas de origen agropecuario siguieron representando el 34% del total de ventas durante el período 2003-2013, las de origen industrial aumentaron del 26 al 34 por ciento, dando cuenta de la política de reindustrialización seguida por el kirchnerismo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 2014b).
La diversificación no solo impactó en el tipo de productos exportados, sino también en los destinos de las exportaciones: mientras que en 2003 Argentina exportaba productos por más de mil millones de dólares a seis países, en 2013 lo hacía a 24 de ellos. Entre estos últimos había tres países árabes: Argelia (1.600 millones de dólares anuales), Egipto (1.300 millones de dólares anuales) y Arabia Saudita (1.200 millones de dólares anuales). Además, las exportaciones a Irán alcanzaron los 1.100 millones de dólares anuales.
De interés específico para el tema que nos atañe fue el "Programa para el Aumento y la Diversificación de las Exportaciones". Este definió un grupo de 15 países prioritarios como objetivos para aumentar las exportaciones. Entre estos se encontraban tres países pertenecientes a la subregión de la Península Arábiga, agrupados en el Consejo de Cooperación del Golfo: Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Qatar. Si entre 1990 y 2003, el pico alcanzado por las exportaciones argentinas a países árabes fue de 1.350 millones de dólares, entre 2003 y 2013 fue de 6.700 millones de dólares, alcanzado durante este último año. Las exportaciones no sólo se limitaron a los productos de exportación tradicionales agrícolas argentinos, sino también a productos tecnológicos, como los relacionados con los usos pacíficos de la energía nuclear y los pertenecientes a las áreas espacial y de energía. Los productos industriales del sector alimentario y farmacéutico también formaron parte de esta intensificación del comercio, así como equipos y materiales destinados al desarrollo de la industria petrolera.
Las importaciones también crecieron: de un pico de 123.157 dólares en 1990-2003, pasaron a un máximo de 768.429 en el periodo 2003-2013 (Cámara de Comercio Argentino Árabe, 2022). Las mayores importaciones de Argentina provinieron de Qatar, a quien el país sudamericano compró por un total de más de 1.060 millones de dólares. Con la excepción de Qatar, Bahréin y Somalia, la balanza comercial con los países árabes fue superavitaria para Argentina.
Como muestra el gráfico 1, durante el gobierno de Cambiemos el volumen general del comercio entre Argentina y los países de Medio Oriente se mantuvieron similares a los del período anterior inmediato del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner.
Fuente: Elaboración propia basada en datos obtenidos del INDEC y The Economic Complexity Observatory (2021).
Gráfico 1 Volumen del comercio ente Argentina y los países de Medio Oriente 2012-2015 y 2016-2019 (en Usd)
En términos generales, durante el gobierno de Cambiemos, las importaciones argentinas desde Medio Oriente aumentaron un 5% y sus exportaciones hacia allí disminuyeron un 7,3%, medido en miles de millones de dólares. A pesar de que la balanza comercial argentina con la región se mantuvo positiva, la ventaja del país sudamericano disminuyó durante el período analizado. El tipo de bienes comprados y vendidos a Medio Oriente se mantuvo constante: Argentina importó sobre todo productos energéticos y fertilizantes y vendió principalmente cereales y harina de soja[4]. En cuanto a los principales destinos de los productos argentinos, continuaron siendo Argelia, Egipto y Arabia Saudita. Por su parte, los principales orígenes de las importaciones argentinas fueron Qatar, Arabia Saudita, Turquía e Israel (The Economic Complexity Observatory, 2021).
Los Estados del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG)
Erick Viramontes afirma que
"(m)mientras que la mayoría de los líderes árabes vieron en ASPA una oportunidad para mejorar su posición en cuestiones como el conflicto árabe-israelí, la cuestión palestina y la política de Occidente en Oriente Medio, los Estados del CCG encontraron una ocasión para reforzar sus estrategias de adquisición de activos extranjeros y su compromiso en cuestiones de gobernanza mundial" (Viramontes, 2012).
El kirchnerismo comprendió su relación con los países del CCG de manera similar.
Así, estos países fueron considerados por los gobiernos kirchneristas como “destinos estratégicos” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 2014a). Entre otras razones, esto se debe a su importancia en los mercados de petróleo y gas y a sus altos superávits de cuenta corriente que les permiten disponer de dinero para consumo e inversión. Asimismo, carecen de tierras cultivables, mientras que Argentina está entre los diez países con la mayor superficie agrícola del mundo (tiene 140 millones de hectáreas cultivables, según la FAO). Además, existieron intereses políticos: el lugar compartido en organismos internacionales (por ejemplo, el G20 con Arabia Saudita) y la construcción de un bloque árabe-americano para impulsar reformas en el sistema internacional de gobernanza. Por esta razón, los gobiernos kirchneristas abrieron embajadas en EAU y Qatar, inaugurando ambos países también sus representaciones en Buenos Aires. La importancia que los gobiernos le otorgaron al comercio en esta relación quedó en evidencia con los antecedentes de los embajadores en estos países: todos ellos habían desempeñado un papel destacado en el sector del comercio exterior.
Las relaciones con Qatar mejoraron en todos los aspectos durante el kirchnerismo, lo que quedó demostrado con la visita a Argentina en enero de 2010 del anterior emir, Sheikh Hamad Bin Khalifa Al-Thani. Esta se constituyó en la primera visita de un jefe de estado qatarí a Argentina. La presidenta Fernández de Kirchner devolvió la gentileza a principios de 2011. Su principal objetivo fue atraer el interés en Argentina de las distintas ramas de la Autoridad de Inversión de Qatar (QIA, por sus siglas en inglés).
Como se mencionó, Qatar fue uno de los pocos países árabes con los que el comercio de Argentina tuvo déficit. Esto no fue así durante todo el período de gobierno kirchnerista: la relación cambió desde 2010, alcanzando un déficit de 1.050 millones de dólares en 2013, explicado por el aumento de la importación de Gas Natural Licuado (Embajada de la República Argentina en el Estado de Qatar, 2013). Estos números se enmarcaron en el acuerdo entre Qatargas y ENARSA (acrónimo para Energía Argentina SA) mediante el cual el primero se comprometió a abastecer a Argentina con 5 millones de toneladas de Gas Natural Licuado desde 2014 y por un período de 20 años. De acuerdo al CEO de Qatargas, Khalid Bin Khalifa Al-Thani, este fue el primer acuerdo de Qatargas con Sudamérica (Infobae, 2011).
La relación continuó estrechándose durante el gobierno de Cambiemos: en ese período el emir qatarí Tamim Al-Thani visitó la Casa Rosada en dos ocasiones (2016 y 2018). Por su parte, el presidente Macri visitó Doha en septiembre de 2016. También hubo diversas reuniones entre funcionarios de ambos países, la más importante de las cuales estuvo a cargo de la vicepresidenta argentina, Gabriela Michetti (2015-2019).
El resultado de esta última visita a Qatar fue la creación de un fondo de inversión conjunto entre la QIA y el Fondo de Garantías de Sustentabilidad (FGS) de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el organismo argentino encargado de las jubilaciones y pensiones. El fondo de inversión debía comenzar con 1.300 millones de dólares a invertir en un plazo de tres años: mil millones aportados por la QIA y 300 millones por el FGS[5].
El fondo se creó mediante un Memorándum de Entendimiento firmado por ambos actores institucionales que fijaba como objetivo principal la realización de proyectos de infraestructura en Argentina y la facilitación de inversiones con ese fin (aunque se estipulaba que podía ampliarse a otras áreas económicas, como la energía). El fondo estaría mediado por una estructura offshore para asegurar la "eficiencia fiscal" a las inversiones. Este punto generó polémica no sólo por el riesgo de afectar de manera negativa la libertad jurídica argentina, sino también porque Macri y su familia, como titulares de sociedades offshore para evadir el pago de impuestos, habían estado en el centro del escándalo de los "Panamá Papers"[6]. El Memorándum fue denunciado por ser resultado del tráfico de influencias de personas ajenas al Estado argentino y porque, según los denunciantes, podía comprometer el FGS y, por ende, el dinero para pagar jubilaciones y pensiones. Su carácter secreto sólo contribuyó a hacerlo más sospechoso. Por estas razones, el fondo nunca se materializó.
Únicamente el 1% de la tierra de Qatar es cultivable. Por esta razón, el emirato posee capacidad para satisfacer solo el 7,2% de la demanda local de alimentos. Esto vuelve al país dependiente y vulnerable a las fluctuaciones de los precios internacionales de los alimentos. Por ello, Hassad Food, la filial de la QIA responsable de la seguridad alimentaria del país, está interesada en comprar tierra para exportar productos alimentarios a Qatar (como ya lo hace en Australia y Pakistán). Como en 2011 Argentina promulgó la Ley 26.737 ("Ley de Tierras") que regula la posesión de tierras rurales argentinas por extranjeros y la limita hasta un 15% del total, una de las modalidades de la inversión qatarí en territorio argentino es la compra de acciones de empresas vinculadas a la agricultura que ya están trabajando y tienen inversiones en el país sudamericano. Así, a modo de ejemplo, a través de Al-Gharrafa Investment Company Qatar ha invertido en Adecoagro's S.A., empresa que posee 240.000 hectáreas en Argentina compradas a diferentes grupos agroindustriales argentinos, especialmente en la región del litoral. Este mecanismo fue continuado durante el gobierno de Cambiemos. Así, uno de los hermanos de la madre de Al-Thani, Sheikha Mozah, quien se asoció con el extenista Gastón Gaudio para constituir Baguales Acquisitions S.A., compró 10.000 hectáreas de tierras al grupo belga Río Villegas S.A. en 2017 y otras 4.500 en 2018. Con una buena relación personal con el presidente Macri, el emir Tamim Al-Thani logró eludir la ley, flexibilizada por un Decreto del Poder Ejecutivo en 2016 (Presidencia de la Nación Argentina, 2016), y comprar 28.000 hectáreas de tierras en la provincia de Río Negro, convirtiéndose en uno de los principales terratenientes de Argentina.
La buena relación entre ambos jefes de Estado también se manifestó en el caso de Boca Juniors, el club de fútbol que impulsó a Macri a la política y que por entonces presidía Daniel Angelici, operador político del presidente: en mayo de 2018, Qatar Airways firmó como sponsor de Boca. En la misma línea, algunas voces han señalado que el nombramiento de Macri como Jefe de la Fundación FIFA, una vez que no fue reelegido como presidente de Argentina, se firmó en Qatar durante el partido final del Mundial de Clubes de diciembre de 2019, cuando coincidieron Macri, Al-Thani y el presidente de la FIFA, Gianni Infantino[7].
La relación de Macri con Al-Thani también jugó un papel importante en materia de inversiones extranjeras dentro de un rubro de suma importancia para el gobierno de Cambiemos: la energía. En efecto, Cambiemos consideró al yacimiento de gas y petróleo Vaca Muerta como uno de los principales activos argentinos para atraer capitales extranjeros[8]. Así, no es de extrañar que, alentada por el presidente Macri, Qatar Petroleum llegara como uno de los principales inversores durante el período analizado. En enero de 2019, la petrolera qatarí compró formalmente el 30% de los activos de Exxon Mobil en la cuenca onshore neuquina. Según la Cancillería argentina, representó la primera inversión de Qatar Petroleum en Argentina y la primera inversión importante en recursos no convencionales de petróleo y gas (Alagos, 2018). A cambio, Macri prometió trabajar por la seguridad alimentaria de Qatar, amenazada por el bloqueo impuesto por sus vecinos. Además, en mayo de 2019, en un proyecto conjunto con Shell, Qatar Petroleum obtuvo el permiso de exploración offshore en dos bloques de aguas profundas pertenecientes a la Cuenca Norte Argentina. Según la Secretaría de Energía, se trató de la primera inversión importante en cuencas pertenecientes a la plataforma continental "en los últimos 20 años" (El Cronista, 2019). Asimismo, Qatar Petroleum obtuvo el permiso para explorar tres bloques offshore en la cuenca Malvinas Oeste, en este caso con el consorcio constituido con Exxon Mobil Argentina (MercoPress, 2019).
Por su parte, Arabia Saudita también tiene interés en obtener tierras para la producción de alimentos y su posterior importación. En 2011, la empresa láctea saudita Al-Marai compró la operadora agropecuaria Fondomonte por 83 millones de dólares, lo que implicó la adquisición de 12.140 hectáreas de tierras en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Entre Ríos. Esta compra se llevó a cabo en el marco de la política saudí de ahorro de los escasos recursos hídricos del reino que se traduce en la transferencia de la producción agrícola a otros países.
En otros aspectos, Buenos Aires y Riad comparten un lugar en el G20. El kirchnerismo leyó este espacio compartido como uno que ambos países podían utilizar para ser los portavoces de los países emergentes y luchar por reformas más profundas en los organismos multilaterales, a fin de democratizar las relaciones a nivel mundial.
Con relación al comercio con el reino saudí, el 40,5% de las exportaciones a Arabia Saudita fueron explicados por cebada sin valor añadido. En cuanto a las importaciones, el mayor producto saudí comprado por Argentina durante el período fueron los fertilizantes (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 2015). Sin embargo, el kirchnerismo buscó colocar productos informáticos (software de diseño a medida), biotecnológicos, agroindustriales y de desarrollo en el campo de la energía nuclear. En este marco, en 2015, los gobiernos argentino y saudí crearon Invania, un proyecto conjunto entre la argentina INVAP y la saudí Taqnia. El objetivo del proyecto fue desarrollar energía nuclear para el reino, con una fuerte vocación de remplazar su uso doméstico de petróleo por fuentes alternativas. Esta sociedad fue continuada por el gobierno de Cambiemos. En el año 2019, el desarrollo de un reactor de investigación de baja potencia ocupó las páginas de los principales diarios internacionales que manifestaron preocupación por su posible uso para objetivos no-civiles.
En cuanto a EAU, su importancia comercial para Argentina no radica exclusivamente en el mercado interno del país árabe, sino también en su función de punto de conexión con otras regiones, especialmente Asia. Como parte de la política de diversificación de exportaciones del kirchnerismo, esta localización adquirió un carácter muy importante. Además, el comercio con los EAU es particularmente atractivo porque tiene las tasas arancelarias más bajas de todo el CCG (una media del 2,96%). Durante el gobierno de Cambiemos, EAU funcionó en varias oportunidades como prestamista de las provincias argentinas. A modo de ejemplo, en 2016 Neuquén firmó un préstamo por parte del Fondo de Desarrollo de Abu Dhabi por 15 millones de dólares para la construcción del Proyecto hidroeléctrico Nahueve. En 2018, Córdoba firmó un acuerdo con Kuwait por más de 50 millones de dólares para el financiamiento de la construcción de acueductos.
Conflicto palestino-israelí
Históricamente, Argentina ha buscado equilibrar su política hacia el conflicto palestino-israelí. Esta búsqueda puede explicarse fácilmente: mientras que las relaciones con los países árabes son muy beneficiosas para Buenos Aires, Argentina alberga una gran comunidad judía. Por lo tanto, la posición argentina ante el conflicto puede resumirse así: apoyo a la construcción de un Estado palestino "independiente y viable" dentro de las fronteras anteriores a la guerra de 1967 y apoyo a la supervivencia del Estado de Israel en "fronteras seguras e internacionalmente reconocidas". Para ello, Argentina apoya una solución negociada al conflicto, oponiéndose al uso de la fuerza por ambas partes.
Durante el período en el que gobernó el kirchnerismo, existieron varios enfrentamientos militares entre Israel y los palestinos. En todos ellos, siguiendo la política de la “equidistancia”[9], Argentina condenó el uso de la violencia por ambas partes. Sin embargo, al aumentar el número de palestinos asesinados, la posición en relación a Israel se fue endureciendo. No obstante, en ningún momento el gobierno llegó a posiciones demasiado duras como las que tomaron algunos países sudamericanos en 2014 cuando retiraron sus embajadores de Israel.
Ahora bien, aportando a la tesis de Bergel (2015), si bien el kirchnerismo mantuvo la tradicional política de equidistancia, inclinó la balanza levemente a favor de los palestinos. Así, en una declaración no tradicional, en marzo de 2010, el Ministerio de Relaciones Exteriores argentino deploró el anuncio del gobierno israelí que autorizaba la construcción de 1.600 nuevas viviendas en Jerusalén Este, movimiento que repitió en noviembre de 2010. Anteriormente, en mayo de 2010, había denunciado el asalto israelí a la "Flotilla de la Libertad" que se acercaba a Gaza con objetivos humanitarios y en el que fueron asesinadas nueve personas. En retrospectiva, estas declaraciones pueden considerarse anticipatorias de otra de carácter histórico que tuvo lugar en diciembre de ese mismo año. En ese momento, en un movimiento coordinado con sus socios del Mercosur, Argentina reconoció al Estado palestino dentro de las fronteras de 1967. El reconocimiento de un Estado palestino independiente fue considerado como un paso hacia el logro de una solución pacífica negociada, una forma de presionar al gobierno israelí para que utilice las herramientas de negociación y a poner fin a su política unilateral. La declaración era explicativa y pretendía subrayar el hecho de que no se trataba de un movimiento antiisraelí sino uno a favor de la paz, de la seguridad del Estado israelí y de los derechos del pueblo palestino (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 2010).
Como precedente, en 2008, tras haberlo anunciado en la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores de la ASPA celebrada en Buenos Aires, Argentina abrió una oficina de representación en Ramallah. Además, en 2009, el gobierno elevó la Misión Palestina en Buenos Aires al rango de Embajada. En noviembre de 2009, el presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, visitó Argentina en un acto histórico en el que se reunió con la presidenta Fernández de Kirchner y en agosto de 2015, el representante de la Organización para la Liberación Palestina (OLP), Saeb Erekat, viajó a la Argentina con el fin de otorgarle a esta la "Estrella Palestina", la más alta distinción de la OLP, en agradecimiento por su defensa global del Estado palestino. En distintas oportunidades, la presidenta comparó la situación del pueblo palestino con la de las Islas Malvinas[10].
Pasando a otro asunto, un tema de gran importancia en las relaciones entre Argentina e Israel ha sido el atentado contra la Embajada de Israel en Buenos Aires en 1992 y el del edificio de la AMIA en 1994. La investigación de ambos atentados está llena de elementos oscuros, eliminación de pruebas, obstrucción de estas, e involucra a figuras políticas y a servicios de inteligencia nacionales y extranjeros. Como ejemplo, vale mencionar que no todos los que han analizado el tema coinciden en aceptar que la pista más fuerte es la iraní (pista seguida por la justicia argentina), en cambio, han apuntado a la pista siria y a la de la conexión local (Klich, 2011). Las filtraciones de la embajada de Estados Unidos facilitadas por Julian Assange han demostrado que la Agencia Central de Inteligencia ha presionado a jueces y fiscales para que sigan esa pista y abandonen otras (O’Donnell, 2011).
La relación de enfrentamiento entre Israel e Irán y entre Estados Unidos e Irán y la apuesta judicial por la pista iraní en la investigación del atentado a la AMIA contribuyeron a debilitar el vínculo entre Argentina y la República Islámica de Irán. Este debilitamiento fue contrarrestado por la vinculación entre el gobierno kirchnerista y Venezuela y la relación de alianza entre esta última e Irán.
En este contexto, en el año 2011 el gobierno iraní anunció su voluntad de cooperar con Argentina y en enero de 2013 se alcanzó un Memorándum de Entendimiento entre las partes (Casa Rosada, 2013). El Memorándum establecía una Comisión de la Verdad integrada por cinco juristas internacionales cuya función sería compartir las pruebas reunidas tanto por Argentina como por Irán y analizarlas, teniendo la facultad de completar la información a través de la realización de entrevistas. A partir del análisis, la Comisión debía hacer recomendaciones sobre cómo proceder. Otro punto importante del Memorándum era que permitía el interrogatorio en Teherán y por parte de las autoridades judiciales argentinas de aquellas personas iraníes sobre las que la Interpol hubiera emitido notificaciones rojas. El acuerdo sería sometido a la consideración y aprobación de los respectivos parlamentos y entraría en vigor una vez aceptado.
Si bien el texto fue aprobado por el Congreso argentino, fue declarado inconstitucional por la Cámara Federal, dependiente del poder judicial. Esto dio a Teherán una justificación para no tratar el Memorándum hasta que Argentina aclarara su situación. El gobierno apeló la decisión de la Cámara Federal. En este contexto, el fiscal especial de la causa, Alberto Nisman, apareció muerto en su departamento. La muerte tuvo un fuerte impacto en la escena política local: mientras la oposición acusaba de esta al gobierno, este último apuntó contra las agencias de inteligencia israelí (MOSSAD) y estadounidense (CIA), en connivencia con la argentina (AFI), interesadas en la caída del acuerdo con Irán.
Esta postura frente al Memorándum por parte de la entonces oposición política y la importancia que adquirió durante el último gobierno de Fernández de Kirchner puso a Irán en el centro de la política exterior de Cambiemos y explica la drástica disminución de las exportaciones hacia ese país. En contraste con esta imagen de Irán como una amenaza para el mundo (occidental), Israel fue presentado como similar a "nosotros", compartiendo valores, régimen político y el mismo modelo económico.
La importancia de este tema quedó clara desde el principio del gobierno de Cambiemos: un día después de asumir, el Ministerio de Justicia anunció que no apelaría la decisión de la Justicia que había declarado inconstitucional el mencionado Memorándum. Además, Macri retomó este tema en su primer discurso en la inauguración de las sesiones ordinarias del parlamento en marzo de 2016 cuando afirmó que Cambiemos había "reanudado" las relaciones con Israel (Casa Rosada, 2016). También afirmó:
No olvidaremos que hace poco más de un año el fiscal Alberto Nisman apareció muerto en circunstancias que aún son inciertas, pero que comienzan a ser más claras. No olvidaremos a las víctimas argentinas del terrorismo; acompañamos la declaración de inconstitucional del Memorándum de Entendimiento con Irán. Queremos saber qué pasó y por eso también elevamos la categoría de la Unidad Especial de Investigación del Caso AMIA al rango de Secretaría de Estado; necesitamos verdad y justicia (Casa Rosada, 2016).
5. Conclusiones
El gobierno de Cambiemos llegó a la presidencia de Argentina con un discurso que antagonizaba con las políticas que habían llevado adelante los gobiernos kirchneristas. Este discurso se sostenía sobre concepciones contrapuestas de la globalización y del rol que en ella desempeñaban los países del Norte. El kirchnerismo veía en la globalización un proceso generador de inequidades y asimetrías entre el Norte (beneficiario del proceso) y el Sur (perjudicado por este). En un contexto de multipolarización del mundo, la estrategia kirchnerista radicó en participar del fortalecimiento de las potencias emergentes y estrechar los vínculos Sur-Sur. El gobierno de Cambiemos, en cambio, concebía a la globalización como un proceso eminentemente positivo, señalando el aislamiento en el que, de acuerdo a su lectura, el kirchnerismo había sumido al país y buscando, por tanto, una “vuelta al mundo” que se traducía en un alineamiento con Occidente, principalmente, con Estados Unidos.
Dentro de estas perspectivas, y en el marco de discursos occidentalistas y orientalistas que atraviesan la política internacional, apareció Medio Oriente. Ambos gobiernos expresaron un discurso común sobre la región, reproduciendo los enunciados constitutivos del orientalismo periférico que la caracteriza por la violencia -apareciendo en contextos discursivos ligados al terrorismo y a la conflictividad- y la religión. Sin embargo, este discurso no supuso en ambos casos una contracara occidentalista. Si bien esto fue así en el gobierno de Cambiemos, el kirchnerismo fue más oscilante. En efecto, se identificó con Occidente en lo atinente a la institucionalidad y como víctima del terrorismo internacional, pero se despegó mediante un discurso anti-colonialista y anti-imperialista.
Estas concepciones conformaron la (P)política (E)exterior de cada uno de los gobiernos trabajados hacia Medio Oriente. El artículo las analizó con relación a tres tópicos: comercio, países del CCG y conflicto palestino-israelí.
En los dos primeros tópicos es posible rastrear continuidades entre los gobiernos kirchneristas y el de Cambiemos. Luego de un primer empuje y mejoramiento significativo en términos comerciales entre Argentina y la región que tuvo lugar en el marco de los gobiernos kirchneristas, la gestión de Cambiemos mantuvo esta relación en niveles similares, identificándose un leve aumento de las importaciones y un leve decrecimiento de las exportaciones, explicado, en parte, por la drástica caída de las exportaciones hacia Irán. En cuanto a los bienes intercambiados, estos permanecieron siendo prácticamente los mismos en todos los casos, con la excepción de la compra de bienes vinculados a la seguridad a Israel.
El gobierno de Cambiemos también continuó y profundizó las relaciones con los países del CCG fortalecidas por los gobiernos kirchneristas. Estas también continuaron estrechándose durante el gobierno de Alberto Fernández (2019-2023), lo que quedó en evidencia con el préstamo otorgado por Qatar para que Argentina pudiera cumplir con los vencimientos de la deuda tomada por el gobierno de Cambiemos con el Fondo Monetario Internacional. Los mecanismos de inversión se mantuvieron. El gobierno de Cambiemos sumó a las inversiones en el sector agrícola, aquellas en el sector energético, entre ellas en Vaca Muerta, yacimiento resultado de la política kirchnerista de nacionalización de YPF.
De los tres tópicos analizados, aquel en el que pueden detectarse mayores discontinuidades es en el del conflicto palestino-israelí. Al respecto, vale señalar que se trata de un tópico que no es económico, sino fundamentalmente político. Si bien ambos gobiernos conservaron su posición equidistante respecto de las dos fuerzas enfrentadas, el kirchnerismo se inclinó más hacia el lado de los palestinos y el gobierno de Cambiemos, hacia el lado israelí. En este marco, la causa AMIA ocupó un lugar central en las agendas de ambos gobiernos, quienes pidieron cooperación para resolver la cuestión a la República Islámica de Irán. Sin embargo, mientras el kirchnerismo mantuvo buenas relaciones con el país persa -al punto de lograr la firma de un Memorándum de Entendimiento- el gobierno de Cambiemos avaló el dictamen de inconstitucionalidad respecto a este y cortó la relación con Teherán, alineándose con la política de Estados Unidos e Israel en la región.
En definitiva, puede sostenerse que la (P)política (E)exterior reciente de la Argentina hacia los países de Medio Oriente, si bien tuvo sus vaivenes, ha estado permeada por una serie de puntos en común que no se modificaron sustancialmente con los cambios de gobierno. Esto no es menor, en tanto desde círculos políticos, académicos y económicos se suele puntualizar que Argentina adolece de continuidad en sus relaciones exteriores y que gobierno nuevo que asume impugna lo hecho por su predecesor, atentando contra la posibilidad de lograr políticas que favorezcan el desarrollo. Como se trató de mostrar en este artículo, este tipo de afirmaciones categóricas no son constatables en el caso de las relaciones entre Argentina y Medio Oriente.
