DOCTRINA e Investigación

MERCOSUR. AVANCES, RETROCESOS Y DESAFÍOS* **

MERCOSUR. ADVANCES, RETROGRESSES AND CHALLENGES

 

Graciela R. Salas***

*Trabajo recibido el 31 de enero de 2018 y aprobado para su publicación el 7 de marzo del mismo año.
**Este trabajo fue presentado por la autora en el XXIX Congreso Argentino de Derecho Internacional, celebrado en la ciudad de Mendoza en septiembre de 2017, Sección Derecho de la Integración.
*** Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Córdoba. Profesora Titular de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Córdoba y Universidad Blas Pascal. Profesora Titular de Derecho de la Integración, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Córdoba.

Resumen: El MERCOSUR fue creado en un marco de regionalismo abierto y ha transitado hacia un regionalismo inteligente o estratégico, centrado más en las prioridades nacionales. En relación a otros sistemas de integración, se ha caracterizado por su relacionamiento con otros esquemas regionales, como el europeo, y ahora se perfla en su relación con la Alianza del Pacífico, lo que a su vez puede plantear algunos interrogantes desde el punto de vista jurídico. Entre los desafíos podríamos citar la necesidad de adaptarse a esos cambios, incluyendo sus relaciones con lo que llamamos el "Triángulo del Pacífico" por su relación con los países asiáticos y particularmente con China.

Palabras-clave: Mercosur - Avances - Retrocesos - Desafíos.

Abstract: Te MERCOSUR was created in a context of open regionalism and the organization has moved towards an intelligent or strategic re-gionalism, focused more on national priorities. In relation to other inte-gration systems, it has been characterized by its relationship with other regional schemes such as the European Union, and now, it is outlined in its relationship with the Pacific Alliance, which in turn can raise some questions from the legal point of view. Among the challenges we could mention the need to adapt to these changes, including their relationship with we call the "Pacific Triangle" because of its relationship with Asian countries and particularly with China.

Keywords: MERCOSUR - Advances - Retrogresses - Challenges.

Sumario: I. Introducción.- II. Los avances y retrocesos.- III. El relacio-namiento externo.- IV. Los desafíos. V. - Conclusiones.- VI. Bibliografía.

I. Introducción

En distintos trabajos hemos hecho referencia a las circunstancias en las que nació el MERCOSUR, dentro de un regionalismo abierto, en los términos perflados por la CEPAL (1). Pero durante el transcurso del tiempo se ha producido un tránsito desde ese regionalismo abierto hacia un regionalismo post-liberal, el desafío consiste en establecer las bases de un regionalismo inteligente (2), o como algunos autores llaman, un regionalismo estratégico (3), en conceptos promovidos por teorías de comercio internacional formuladas por Krugman y Elhanan Helpman (1985) (4).

Este nuevo regionalismo estratégico se centra más en la cooperación desde las prioridades nacionales para proyectarse luego al ámbito regional y al global, como una nueva forma de encarar los delicados temas de la gobernabilidad y la participación en la gobernanza.

Dentro de este contexto una de las cuestiones fundamentales de todo proceso de integración regional lo constituye la necesidad de generar instituciones y políticas regionales reconocidas que implican acordar sobre principios y protección de determinados bienes públicos regionales por parte de los Estados que forman parte de ese esquema de integración, lo que implica una superación del regionalismo abierto en el que se creó el MERCOSUR (5).

Por otra parte, el funcionamiento de este regionalismo continúa apoyándose en el principio de cooperación regional, sobre la base de las prioridades de cada Estado, lo que delimita profundamente las áreas de acción del MERCOSUR como organización internacional y retiene el protagonismo en manos de los Estados Parte (EP).

En esta etapa se han producido otros cambios de envergadura a nivel internacional tales como nuevos cuestionamientos a la globalización o al menos intentos de conjugar las nuevas dinámicas de la economía "glocal" (global + local) que pongan en evidencia las profundas transformaciones productivas, donde la distinción básica entre comercio de bienes y servicios, p. ej. se desdibuja ante la aparición de una nueva concepción del territorio.

A ello se agrega el avance hacia la conformación de macro regiones a nivel mundial, lo que empuja a los esquemas de integración ya existentes a la interrelación o al menos a la celebración de acuerdos mutuamente beneficiosos.

II. Los avances y retrocesos

Ahora bien, las apuntadas transformaciones están exigiendo que la estructura institucional originaria vaya adaptándose a las nuevas circunstancias conforme a los objetivos originarios, es decir a la conformación de un mercado común. Así quedó en evidencia con la celebración del Protocolo de Ouro Preto (1994), del Protocolo de Olivos (2002) (6), y del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (2005), entre otros.

A su vez las sucesivas crisis y etapas de estancamiento motivaron relanzamientos y nuevos intentos de dinamización del proceso de integración, para lo cual el Consejo del MERCOSUR creó el Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional del MERCOSUR (7) y fue otorgándole mandatos para presentar su informe final.

A través de su Decisión 29/2006 fjó los lineamientos a seguir para la reforma institucional del esquema de integración:

1.   Reestructuración de los órganos decisorios del MERCOSUR y de sus foros subordinados, incluyendo sus competencias.

2.   Perfeccionamiento del sistema de incorporación, vigencia y aplicación de la normativa del MERCOSUR.

3.   Analizar la posible creación de órganos en el ámbito del MERCOSUR para la administración de políticas comunes.

4.   Optimización de las funciones y competencias de la Secretaría del MERCOSUR, conforme las necesidades del proceso.

5.   Perfeccionamiento del sistema de solución de controversias del MERCOSUR y fortalecimiento de sus órganos institucionales.

6.   Adopción de un presupuesto que financie integralmente la estructura institucional del MERCOSUR.

Entre esos lineamientos se advierte que algunos de ellos muestran cierta prioridad sobre los demás, sin dejar de reconocer la importancia del conjunto, desde luego. Y sin necesidad de volver a mencionarlos, baste con destacar los puntos 1), 2) y 5) precedentes.

En relación a los seis puntos precedentes, no deben dejar de advertirse las dificul-tades que plantea el hecho de que este tipo de organización se apoya en el principio de cooperación, como decíamos más arriba, y, ante la falta de decisión política de dotarla de mayores competencias, entre las que podría contarse con la transferencia de competencias efectuada por los EP, difícilmente sea posible avanzar abiertamente en vistas a la conformación de un mercado común.

En cuanto a la reestructuración de los órganos decisorios del MERCOSUR, es seguramente en los foros subordinados a esos órganos decisorios una de las tareas en las que más se ha podido avanzar, con la creación de órganos subsidiarios con competencias específicas, como la creación del Grupo Ad-Hoc Aspectos Institucionales, o más es-pecíficamente a través de los protocolos adicionales, o la creación de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión (8).

Es quizás en el segundo punto donde ya se ha visto algún modo de solución y abierto la puerta a la construcción de una costumbre internacional, con la práctica de la incorporación de la expresión: "Esta Decisión no necesita ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Partes, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del MERCOSUR" que se ha transformado en una práctica en los actos decisorios del Consejo del MERCOSUR y que está perforando los límites establecidos por los Estados a las competencias otorgadas por el Tratado de Asunción y sus protocolos modificatorios. Esta práctica, si bien permite superar dificultades momentáneas, desde el punto de vista jurídico podría plantear alguna dificultad si en algún momento surgiera un objetor permanente, lo que provocaría un retroceso insalvable para el sistema jurídico del MERCOSUR.

En cuanto a la solución de controversias la misma ha sido objeto de una preocupación evidente desde el momento mismo de la frma del Tratado de Asunción, con la celebración del Protocolo de Brasilia y ha evidenciado su vinculación con el relanzamiento del MERCOSUR en el año 2000, al colocar bajo la responsabilidad del Grupo Ad-Hoc Aspectos Institucionales, la tarea de realizar un análisis y presentar antes del 10 de diciembre de 2000 una propuesta integral relativa al perfeccionamiento del Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias en el MERCOSUR (9).

Sin embargo, es imposible expedirse sobre ninguno de los puntos precedentes en forma individual cuando el problema de fondo es en verdad una cuestión de conjunto, es decir es del tipo de esquema del proceso de integración en sí mismo, y hasta tanto no se lo supere, continuaremos con retoques parciales que no admitirán más que soluciones parciales.

De todos modos, es lamentable reconocer que la propuesta integral de reforma debía presentarse al CMC antes de diciembre de 2007 (10), sin embargo, la misma no se produjo en tiempo y forma, es más, al tiempo de la redacción de este trabajo, el Grupo de Alto Nivel para la Reforma Institucional del MERCOSUR ha desaparecido del organigrama de esta organización internacional.

Quizás, volviendo a los hechos que superan a los propios instrumentos, es posible que se estén operando ciertas reformas institucionales en forma parcial y de alguna manera subrepticia, a través de las reformas introducidas en los reglamentos de las respectivas instituciones. Esta metodología torna cuanto menos riesgosas dichas reformas atento a que escapan al control de los Estados, particularmente de los respectivos parlamentos, que es donde reside el control popular, y que en el caso de la República Argentina implicaría la aplicación de lo establecido por el artículo 75 inciso 24 de nuestra Constitución Nacional.

III. El relacionamiento externo

El relacionamiento externo del MERCOSUR reunió características particulares y cambiantes desde el comienzo de su existencia, en parte desde la concepción del "regionalismo abierto", el "Triángulo Atlántico" el "Acuerdo 4+1" o los hasta entonces inéditos acuerdos interregionales celebrados con la hoy Unión Europea y con la Comunidad Andina de Naciones, que significaron el reconocimiento internacional del MERCOSUR como sujeto del Derecho Internacional, todo ello sin dejar de lado los acuerdos celebrados con Estados individuales.

No escapa a esta rápida síntesis el corto período en el que también se vinculó con proyectos que corrieron diversa suerte como el ALCA o la UNASUR que, al momento de la redacción de este trabajo han perdido vigencia la primera y dinámica la segunda.

Más recientemente, con la "Alianza del Pacífico", en 2016 se produjo un marcado acercamiento con la incorporación de la Argentina, Paraguay y Uruguay como observadores.

Sin embargo, una característica de la alianza es su bilateralismo, en virtud del cual, a los efectos de su participación en ese nuevo esquema de integración se hace necesario celebrar al menos un acuerdo bilateral con un Estado que ya sea Parte, mientras que la Decisión 32/00 del MERCOSUR (11) estableció la imposibilidad para que los EP de éste encaren la negociación de acuerdos comerciales de manera unilateral con terceros países o bloques regionales. Estas discrepancias sin lugar a dudas plantean problemas legales e institucionales que deberán ser resueltos a corto plazo antes de que se pueda seguir profundizando la relación con procesos de integración como los citados.

De todos modos, tratándose de Estados que forman parte de ALADI, ya han celebrado y profundizado la celebración de tratados bilaterales (12), es decir que continuamos con prácticas que perforan las normas jurídicas preexistentes.

Esta vía ha quedado abierta por el propio preámbulo del Tratado Marco de la Alianza del Pacífico (13), que no sólo reafrma los derechos y obligaciones que derivan de la Organización Mundial del Comercio sino también del Acuerdo de Montevideo de 1980 que instituyó la Asociación Latinoamericana de Integración, como así también de los acuerdos de libre comercio y de integración entre las Partes, cuyos objetivos coinciden con los objetivos de esta nueva alianza. Una prueba de ello es la consideración que se reserva para Perú y Colombia que continúan siendo miembros de la Comunidad Andina de Naciones, precisamente por los compromisos asumidos en el ámbito de esa organización de integración. Asimismo, se complementa con lo establecido por su artículo 8, respecto de los acuerdos previos celebrados por los estados que constituyen la Alianza:

"Artículo. 8. Relación con otros acuerdos.

Las decisiones del Consejo de Ministros y otros acuerdos adoptados en el ámbito de la Alianza del Pacífico no reemplazarán, ni modificarán los acuerdos económicos, comerciales y de integración bilaterales, regionales o multilaterales vigentes entre las Partes".

La misma orientación se repite en el artículo siguiente, aunque en este caso ante la posibilidad de celebración de acuerdos con Estados y Organizaciones internacionales extra regionales.

"Artículo. 9. Relaciones con terceros.

1. La Alianza del Pacífico promoverá iniciativas y lineamientos de acción sobre temas de interés regional o internacional y buscará consolidar mecanismos de vinculación con Estados y Organizaciones internacionales.

2. Previa decisión del Consejo de Ministros, las Organizaciones internacionales podrán apoyar y contribuir en la consecución de los objetivos de la Alianza del Pacífico".

Por otra parte, y ya en el ámbito específico de ALADI, mientras Brasil y México acordaron profundizar el ACE Nº 53, el primero también decidió incrementar los intercambios bilaterales de la industria automotriz con Colombia, celebró un tratado de protección y promoción de las inversiones mutuas con Chile y acordó eliminar los aranceles al comercio automotor con Perú. Por su parte, Uruguay frmó un tratado de libre comercio con Chile. Paraguay y Chile celebraron reuniones para el establecimiento en Antofagasta de un Depósito Franco y Zona Franca, mientras que la Argentina y México acordaron profundizar el ACE N° 6 y frmaron diecisiete acuerdos en temáticas diversas, con los que se proponían avanzar hacia un libre comercio bilateral en 2017.

En líneas generales, y sin efectuar un análisis económico ni político, que no son objeto de este trabajo, la mayoría de los acuerdos que se vienen celebrando, incluyendo las renovadas conversaciones con la UE que se han dinamizado nuevamente en los últimos años (14), abarca un verdadero abanico de medidas del universo arancelario y para-arancelario.

Sin embargo, cambios profundos producidos en el seno de la UE, como el "Brexit", pueden afectar las relaciones con la UE, como así también los cambios políticos producidos en EE.UU., lo que permite suponer que deba afanzarse una mayor relación con los países de América Latina y entre los respectivos procesos de integración. En efecto, en este último caso, las nuevas dificultades de México en el seno del TLCAN permiten suponer un renovado impulso a sus relaciones con los Estados integrantes de ALADI y particularmente con el MERCOSUR.

En el presente siglo, por su parte, la UE modificó sus relaciones con los Estados ACP, en el sentido de requerir ya una respuesta a su política de apoyo a los países menos desarrollados, precisamente por parte de éstos.

Hacia afuera de la región un nuevo desafío se abre en la relación de nuestra subre-gión con China en la que posibles acuerdos podrían afectar al sector manufacturero regional y nacional pero que a la vez originarían numerosas oportunidades comerciales para nuestros exportadores, y la posibilidad de generar auténticas cadenas de producción con la incorporación de valor agregado regional mercosureño. Pero no debemos perder de vista que en estos tipos de acuerdos no se trata sólo de vender sino también de comprar.

IV. Los desafíos

Parte de los desafíos que se presentan a los EP de MERCOSUR radica en la necesidad de cumplir con lo establecido por la Decisión 32/2000 del Consejo del Mercado Común y a la vez aprovechar las oportunidades que se ofrecen bilateralmente a sus integrantes, como ocurre con la Alianza del Pacífico, que puede significar un nuevo reto frente a la alianza atlántica originaria con la UE. En este caso se avizora como una posibilidad la negociación en los términos de aquélla, pero haciendo uso de la cláusula de la nación más favorecida, particularmente teniendo en cuenta que los Estados que integran uno y otro esquema, pertenecen a la ALADI.

Desde el punto de vista jurídico, el desafío se plantea en el plano del funcionamiento de tratados Acuerdos de Alcance Parcial dentro del esquema de ALADI, lo que implicará la necesidad de aplicar la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados para casos de tratados sucesivos en los cuales se ven implicados Estados que son parte en unos y en otros no, salvando las limitaciones impuestas por los respectivos procesos de integración.

Pero no se trata de mantener en funcionamiento solamente el sistema de la ALADI, con renovadas fuerzas, sino de intentar mantener abiertas distintas posibilidades, por las que se ha trabajado durante muchos años, con suerte dispar: a) por un lado nuestras bases fundamentales precisamente con la ALADI, marco en el cual se establece nuestro objetivo fundamental como es la conformación de un mercado común, en forma conjunta con todos los Estados que la integran; b) dinamizar el Triángulo del Atlántico, tradicional, que le dio el espaldarazo inicial al MERCOSUR como esquema de integración e inauguró la práctica de acuerdos interregionales; c) el Triángulo del Pacífico que parecería ofrecer la opción de futuro, por su apertura hacia los grandes mercados asiáticos, aunque implique grandes desafíos en el ámbito jurídico por las razones apuntadas.

Pero si de desafíos se trata, el más grande que deberán enfrentar los EP del MERCOSUR es la resistencia a transferir competencias a autoridades no nacionales, en lo que parece ser un fortalecimiento del Estado nacional o un peligroso renacimiento de los nacionalismos (15).

V. Conclusiones

No existe un proceso de integración que haya alcanzado los niveles de la UE. En resumidas cuentas, fue medianamente exitoso para las necesidades de una Europa que buscaba su integración desde hace siglos y que comenzó a construirlo después de dos grandes guerras.

¿No será que el esquema sólo era aplicable en un lugar, tiempo y circunstancias determinados?

¿El mundo actual necesita de procesos de integración como el europeo o requiere metas menos ambiciosas y más tangibles?

De todos modos, la ilusión de una América Latina unida sigue en pie aún hoy, pero se requiere que la integración regional aplique el cambio tecnológico para mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región.

En el caso del MERCOSUR falta decisión política y sobran los desafíos y los subterfugios para intentar resolverlos.

(1)  CEPAL. El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 1994. Lo define como "El proceso que surge de conciliar la interdependencia nacida de acuerdos preferenciales con la que resulta de la liberación unilateral generalizada".

(2)  INTAL. Los futuros del MERCOSUR. Nuevos rumbos de la integración regional, Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe. IDB-TN-1263, Sector de Integración y Comercio, p. 31.

(3)  APONTE GARCÍA, Maribel. "El nuevo regionalismo estratégico en el ALBA-TCP: Alternativas a las crisis alimentaria y energética", en SILVA FLORES, Consuelo – MARTINS, Carlos Eduardo (coords.). Nuevos escenarios para la integración en América Latina. Lo que se conoce como "el nuevo regionalismo estratégico en América Latina y el Caribe está caracterizado por tres componentes. Primero, un énfasis en los elementos del viejo regionalismo estratégico, especialmente la creación de empresas estratégicas, productos y sectores, y las alianzas comerciales e industriales vinculadas al rol del Estado como un actor estratégico. Segundo, el concepto de multidimensionalidad más allá del ámbito económico y los elementos comunes emergentes que caracterizan el modelo socioeconómico del ALBA-TCP. Tercero, las políticas económicas articuladas alrededor del concepto de soberanía y la conformación de un accionar regional en torno a ellas". E-book, p. 241. Consultado el 27/06/2017. (Disponible en: www. isepci.org.ar/.../nuevos-escenarios-para-la-integracion-en-america-latina_95.pdf).

(4)  HELPMAN, Elhanan. Te Noncompetitive Teory of International Trade and Trade Policy Elhan-an Helpman. Consultado el 01/08/2017. (Disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/ en/735551468766837367/pdf/multi-page.pdf).

(5)  BIZZOZERO REVELEZ, Lincoln. El MERCOSUR y el proceso sudamericano ante la segunda década del Siglo XXI. ¿hacia una consolidación del nuevo regionalismo estratégico? Cap. V. MERCOSUR: hacia un nuevo regionalismo estratégico en el Siglo XXII. Sí somos americanos, versión online, ISSN 0719-0948, Vol. 12, Nº 1, Santiago, junio, 2012 (http://dx.doi.org/10.4067/s0719-09482012000100009).

(6)  Reformado por el Protocolo modificatorio del Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR, suscrito en Río de Janeiro -República Federativa del Brasil- el 19 de enero de 2007. Consultado el 02/08/2017. (Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/ anexos/140000-144999/144465/norma.htm).

(7)  Decisión CMC Nº 21/05.

(8) Creada por el artículo 35 del Reglamento del Protocolo de Olivos, aprobado por Decisión CMC Nº 37/03 "Reglamento del Protocolo de Olivos". Complementada por la CMC/Dec. Nº 07/07 sobre Estructura y Funcionamiento de la Secretaría del MERCOSUR.

(9)  Decisión del Mercosur 17/1998, Decisión CMC N° 17/98, "Reglamento del Protocolo de Brasilia".

(10)  CMC/Dec. Nº 07/07.

(11)  CMC/Dec. N° 32/00, Relanzamiento del MERCOSUR, Relacionamiento externo. Consultada el 28/07/2017. (Disponible en: http://www.sice.oas.org/Trade/MRCSRS/Decisions/dec3200s.asp).

(12)  Es el caso de Brasil y México con el Acuerdo de Complementación Económica N° 53 entre la República Federativa del Brasil y los Estados Unidos Mexicanos. Consultado el 28/07/2017. (Disponible en http://www.sice.oas.org/Trade/MexBraACE53/SPA/acuerdo_s.asp). Ocurre lo mismo con el Acuerdo de Complementación Económica suscrito entre la Argentina y México. Consultado el 28/07/2017. (Disponible en: http://www.sice.oas.org/Trade/ARG_MEX/ARGMEX_text.asp).

(13)  Firmado en Paranal, Antofagasta, República de Chile, el 6 de junio de 2012. Consultado el 04/08/2017. (Disponible en: http://www.sice.oas.org/Trade/PAC_ALL/Framework_Agreement_Pa-cific_Alliance_s.pdf).

(14) Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, 19 mayo de 2010. Información para la Prensa N° 173/10 Comunicado conjunto. Madrid, 17 de mayo de 2010. Consultado el 02/09/2017. (Disponible en: http://www.mrecic.gov.ar/relanzamiento-de-las-negociaciones-entre-el-mercosur-y-la-ue).

(15) CZAR DE ZALDUENDO, Susana. "Capítulo I, Integración: Nociones generales. Integración económica e integración regional", en NEGRO, Sandra. Derecho de la Integración. Manual. Tomo II, B de F, Montevideo-Buenos Aires, 2014, p. 2.

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