1. Introducción

En las últimas décadas surgió una importante literatura de investigación en política comparada sobre congresos y legislaturas en América Latina que se interesó, entre otros temas, en sus características estructurales y funcionales, en la elaboración y aprobación de leyes, en los sistemas de partidos y su impacto en la arena parlamentaria, etcétera¹.

Sin embargo, se ha prestado poca atención al control parlamentario de los funcionarios y demás agentes públicos, un tópico que sí tuvo un notable desarrollo en Estados Unidos. En relación a este caso, existen dos grandes corrientes de investigación (Ferraro, 2006 y 2017; McCubbins 2014).

La primera postula que el parlamento de ese país fue delegando cada vez más atribuciones a las agencias federales como consecuencia de la creciente intervención del gobierno federal en la sociedad y el mercado². Como resultado de ello, esas agencias fueron adquiriendo una mayor autonomía que, entre otras cuestiones, fue en detrimento del control.

La segunda destaca que, a pesar de que el parlamento de ese país fue delegando atribuciones en las agencias federales, aquel se reservó importantes recursos para controlarlas y supervisarlas a través del sistema descentralizado de comisiones legislativas (Ferraro, 2006 y 2017; ^{Pasquino y Pelizzo, 2006}; McCubbins, 2014).

¿En qué medida los parlamentos ejercen el control/supervisión desde el ámbito de las comisiones? Si bien en las últimas décadas surgió una incipiente literatura en la región sobre el control parlamentario (Mainwaring y Welma, 2003; ^{Pelizzo y Stapenhurst, 2004}, 2012; Llanos y Mustapic, 2006; ^{Velázquez López Velarde, 2018}), ninguna lo estudia en relación a esas subunidades.

Es por ello que este artículo se propone indagar esta cuestión en relación al caso argentino, sobre el cual existen una serie de investigaciones empíricas llevadas a cabo por Morgernstern y Manzzeti (2003), ^{Palanza (2006}), Ferraro (2006 y 2017), ^{Bonvecchi (2010}), ^{Bieda (2015}), Galván (2017), Mustapic y Bieda (2017), ^{De Negri (2018}), Cingolani (2019) y Llanos y Pérez-Liñan (2021). De todas esas, solo la de Bieda (2015) puso la mirada en las denominadas Comisiones Especiales de Control en el Congreso argentino.

Sin bien esa investigación constituye el primer aporte sobre el tema, presenta una serie de limitaciones y cuestiones que esta investigación se propone revisar y profundizar. En primer lugar, hay que destacar que el trabajo de Bieda carece de un marco teórico que dé cuenta cómo controlan las comisiones especiales, tema que sí se lo considera en la sección teórica de este artículo, en la que se examinan algunas teorías legislativas.

En segundo lugar, si bien Bieda realizó el primer relevamiento de esas comisiones de control en el Congreso, se trata de una muestra poco numerosa. Es por ello que en esta investigación no solo se amplía esa muestra, identificándose un total de 21 comisiones, sino que además se las clasifica en términos de los diversos propósitos de control.

En tercer lugar, mientras que Bieda realiza un estudio cualitativo solo de dos comisiones especiales para dar cuenta de cómo ejercen el control, en esta investigación se desarrolla una medición cuantitativa de los poderes de control de varias comisiones.

De este modo, este artículo se organiza en cuatro secciones. En la primera se abordan tanto los conceptos y nociones del control parlamentario como las principales teorías legislativas, prestando especial atención a la teoría del cartel. En la segunda, se desarrolla el criterio de elección de los casos y la metodología de investigación. En la tercera, se abordan las características de las comisiones especiales y se las clasifica. En la cuarta sección, se selecciona una muestra especial de esas comisiones y se procede a realizar una medición de sus poderes de control. En la quinta, se revisa la teoría del cartel a partir de los hallazgos de esa medición.

2. El control parlamentario

¿Qué es el control parlamentario? Este concepto se refiere a la rendición de cuentas (accountability) de dirigentes y burócratas en el parlamento. La literatura neoinstitucionalista se ha concentrado en estudiar el control parlamentario considerando tanto el marco institucional en el que tiene lugar la delegación como en el momento en que se activa el control parlamentario.

En relación al marco institucional, es clave aquí distinguir entre los formatos de las democracias parlamentarias (prototipo británico o Westminster) y las democracias presidencialistas (prototipo norteamericano).

Las democracias parlamentarias se caracterizan por una única cadena de delegación (^{Strøm, 2000}) que nace de la elección ciudadana del parlamento o, más específicamente, la cámara baja, la cual elige y designa un ejecutivo a cargo de la dirección de las agencias burocráticas.

En cambio, en relación con las democracias presidencialistas, el ejecutivo es elegido directamente por la ciudadanía y no tiene atribuciones para disolver el parlamento. En este sentido, de acuerdo al prototipo estadounidense, no hay una sola cadena de delegación, sino tres (^{Strøm, 2000}): una que va de la ciudadanía al Presidente, y las otras dos van de la ciudadanía a cada una de las cámaras que integran el poder legislativo (Cámara de Representantes y el Senado).

Sin entrar en mayores detalles sobre las particularidades del caso norteamericano, hay que resaltar que, si bien en ese país el presidente es la principal cabeza de las agencias federales, los funcionarios de estas son responsables ante el poder legislativo, en tanto se considera que esas agencias son una extensión administrativa de ese poder (Ferraro, 2006 y 2017).

Estas diferentes lógicas de delegación tienen consecuencias en cuanto al momento del control parlamentario. En las democracias parlamentarias, el control es de carácter continuo en la medida que el ejecutivo depende del apoyo del/los partido/s parlamentario/s para su supervivencia. En este sentido, como destaca Sartori (1992), el control parlamentario es esencialmente un control político.

En cambio, en las democracias presidencialistas se da una división de tareas entre un ejecutivo que ejerce un control centralizado hacia las agencias federales y el parlamento que ejerce un control descentralizado a través del sistema de comisiones y subcomisiones de las cámaras (^{Ogul, 1976}; Ferraro 2006 y 2017). Es en relación al accionar de las comisiones donde la literatura advierte que el parlamento puede ejercer un control anticipatorio (ex ante) o un control posterior (ex post) (McCubbins y Kiewiet, 1991; Llanos y Mustapic, 2006a).

El control ex ante remite al momento del diseño legislativo de las políticas públicas, el cual debe poner en manos del legislador una serie de mecanismos de control que tienen que ver tanto con el nombramiento -y la eventual revocación- de los funcionarios en las agencias como con la supervisión de los recursos presupuestarios afectados a ellas (McCubbins, Noll y Weingast, 1987; ^{Calvert, McCubbins y Weingast, 1989}). No menos importante es el veto legislativo por el cual los legisladores puedan reformar y/o derogar las normativas y reglamentaciones que se dan las propias agencias³.

Por su parte, el control ex post tiene lugar una vez implementada la política pública, e implica que los legisladores pueden activar, según el caso, una serie de mecanismos intermitentes de alarma temprana (fire-alarm oversight) y/o de sanción/penalización inmediata hacia los funcionarios (police-patrol oversight) (McCubbins y Schwartz, 1984: 166).

Ejemplo del control de alarmas de incendio son las reuniones informales de los legisladores con expertos o representantes de la sociedad civil, los requerimientos de información a las agencias federales, etc. Ejemplo del control de patrulla policial son las interpelaciones y/o de indagaciones a funcionarios y burócratas, la creación de comisiones de investigación, etc.

Un último aspecto a destacar es que hay consenso entre los especialistas que no existen arreglos institucionales que permitan eliminar los problemas de agencia que plantea el control parlamentario. Lo que no quita que se puedan tomar una serie de medidas para contrarrestar sus efectos, entre las cuales importa destacar: a) el desarrollo de un diseño de contrato adecuado que establezca de antemano los intereses de las partes, los incentivos, las compensaciones, las sanciones, etc.; b) un sistema universal de la evaluación de antecedentes que permita elegir agentes idóneos; c) mecanismos de monitoreo y requerimiento de información eficientes; y d) la activación de controles institucionales cuando se detectan anomalías y/o irregularidades en las agencias burocráticas (McCubbins y Kiewiet, 1991: 27-34)⁴.

En la Tabla 1 se presenta una síntesis esquemática de las principales medidas para mitigar la pérdida de agencia, las cuales serán tenidas en cuenta para el desarrollo del marco analítico de esta investigación en la sección segunda.

Tabla 1 Métodos para mitigar las pérdidas de agencia. 

Fuente: adaptado de McCubbins (2014:568).

Una última cuestión a considerar son las comisiones legislativas. De acuerdo al modelo industrial de los parlamentos (^{Weingast y Marshall, 1988}), aquellas son la principal subunidad especializada en las que la cámara delega el estudio preliminar de legislación antes de su consideración final en la reunión plenaria. El abordaje teórico sobre las comisiones ha sido desarrollado en Estados Unidos entre las décadas de 1970 y 1990, en base tres perspectivas teóricas (Martin, 2014).

La primera y más conocida es la perspectiva distributiva, cuyas principales obras de referencia son las de Mayhew (1974), ^{Shepsle (1986}), ^{Weingast y Marshall (1988}), ^{Baron y Ferejohn (1989}) y ^{Krehbiel (1991}). Este enfoque postula que los legisladores buscan incorporarse en aquellas comisiones con jurisdicción en (ciertas) políticas públicas que les permiten obtener beneficios particulares, maximizando así sus posibilidades de reelección en los distritos electorales. La principal implicancia de ello es que ni los líderes del partido legislativo ni ninguna otra instancia parlamentaria pueden ir contra la decisión de un legislador de formar parte de una comisión y, menos aún, condicionar la integración de sus presidencias, a las cuales acceden los legisladores por la regla de seniority.

Este postulado ha sido relativizado desde la perspectiva teórica informacional (^{Krehbiel, 1991} y 2004). De acuerdo con esta, es la cámara la principal interesada en limitar la autoselección de los legisladores en las comisiones, priorizando la designación de legisladores con expertise a los efectos de convertir la información y las competencias en manos de esos legisladores en un bien público consumible para los demás legisladores (Bonvecchi y Schijman, 2005).

Por último, en los años noventa maduró la denominada teoría del cartel de partido (Cox y McCubbins, 1993 y 2005). De acuerdo con esta teoría, la integración de las comisiones no refleja tanto el patrón de autoselección o el expertise legislativo, sino el interés de los líderes del cartel de mayoría en prevenir que los legisladores presenten iniciativas que puedan dividir la mayoría afectando la reputación electoral del partido. Para ello, esos líderes del partido legislativo controlan en la selección de los presidentes de las comisiones, los cuales cuentan con poder agenda para bloquear las iniciativas no deseadas presentadas por los legisladores⁵.

Estas condiciones del cartel se replican más o menos en las comisiones de la Cámara de Diputados del Congreso Nacional. Sin embargo, a diferencia del caso norteamericano, la distribución de las presidencias de las comisiones refleja un patrón pluralista (^{Calvo, 2014}), que resulta del hecho de que el bloque oficialista no cuenta con mayoría propia en esa cámara, como sí sucede en la cámara norteamericana. Debido a esta circunstancia, en la cámara argentina el oficialismo debe formar coalición con otros bloques parlamentarios.

Como corolario de ello, algunas presidencias de comisiones de esa cámara son consagradas a legisladores que representan bloques minoritarios (^{Danesi y Rheault, 2011}), los cuales suelen ser más permeables que sus contrapartes norteamericanas a la hora de dejar pasar las iniciativas legislativas no deseadas (Calvo y Tow, 2009). No obstante ello, aquí intervienen dos actores institucionales con poder de agenda, como son los presidentes de las bloques de la coalición oficialista (Calvo y Sagarzazu, 2011) y el presidente de la cámara (Saettone, 2015).

Los presidentes de los bloques filtran las iniciativas no deseadas en las reuniones del bloque, y lo propio hace el presidente de la cámara en la comisión de Labor Parlamentaria, en donde se decide el orden de asuntos que se someterán a consideración de la reunión plenaria de la cámara⁶. Por otra parte, no deja ser importante remarcar que el pleno de la cámara delega en el presidente la atribución para asignar y remover los legisladores en las comisiones (Saettone, 2015). Es aquí donde los gobernadores y hasta mismo el jefe del ejecutivo influyen en esa figura institucional para que ubique a legisladores de distritos provinciales cercanos a los mencionados gobernadores en determinadas comisiones (Jones y Hwang, 2005 y 2007).

Por último, la investigación de ^{Bieda (2015}) es la única que se propuso testear la lógica delegativa del cartel en lo relativo al control parlamentario. Para ello, este especialista observa que los líderes de la coalición oficialista designan a los legisladores más experimentados -es decir, los que acumulan una mayor cantidad de mandatos parlamentarios- en aquellas comisiones de control que supervisan temas críticos para el gobierno. La principal consecuencia de ello es que esos legisladores tienden a contener (frenar) el control cuando consideran que ciertos asuntos bajo su jurisdicción ponen al descubierto las fallas de las políticas públicas del gobierno.

3. Elección de casos y metodología

En esta investigación se usará el concepto de control parlamentario en el sentido de la supervisión de las agencias burocráticas tanto en lo que respecta a su estructura, normativa y organización como a la implementación de las políticas públicas. No debe confundírselo con el denominado control legislativo, que se refiere a la capacidad de un parlamento de modificar y/o rechazar iniciativas de ley del gobierno (Llanos y Mustapic, 2006a: 17-18).

Por otra parte, esta investigación se interesa por las comisiones de control. En relación a ellas, la literatura neoinstitucionalista identifica dos tipos universales de comisiones parlamentarias (Mattson y Strøm 1995: 250; ^{Yamamoto, 2007}: 15-17): las comisiones legislativas y las comisiones especiales⁷.

Las comisiones legislativas son las más relevantes en términos del proceso legislativo, ya que tienen jurisdicción fija sobre una política pública, por lo que se las conoce también como comisiones permanentes (CP). Estas se caracterizan además por el hecho que: a) su integración y procedimientos internos están codificados en el reglamento de la Cámara en forma más o menos detallada; b) pueden proponer nuevos proyectos y/o su modificación durante el tratamiento en comisión; y c) los asuntos despachados por ellas son de tratamiento obligatorio por el pleno de la Cámara.

En cambio, las comisiones especiales (CE): a) no suelen ser comisiones legislativas, o por lo menos no es su objeto primario; b) no están codificadas en los reglamentos parlamentarios, sino que suelen darse su propia normativa que regula su integración, propósitos y procedimientos; c) suelen ser temporales y se disuelven una vez cumplido su cometido; y d) no producen y/o modifican proyectos de tratamiento obligatorio por el pleno de la cámara⁸.

En el Congreso argentino, los recursos de control con los cuales cuentan los legisladores en las CP son los pedidos de informes al Poder Ejecutivo, los pedidos de interpelación a ministros, magistrados y funcionarios, la citación de éstos en las comisiones, o la creación de subcomisiones ad hoc para la investigación de determinados temas. No se disponen de investigaciones empíricas en el país que den cuenta de la frecuencia, la modalidad y los resultados de la activación de esos dispositivos en las CP⁹.

Fuera del ámbito de las CP, hay que advertir que el Congreso delegó el control sobre determinas políticas públicas en una serie de Comisiones Especiales de Control (CEC), que son el objeto de estudio de esta investigación.

Los datos para la realización de esta investigación fueron extraídos de los sitios web de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, identificándose un total 36 CE a diciembre de 2021, las cuales, como se verá en la siguiente sección, no todas fueron creadas con propósitos de control¹⁰. En la Tabla 5 del anexo se presenta el listado de esas comisiones. Como se observa, algunas están inactivas ya sea porque cumplieron con sus propósitos o por alguna otra razón; otras, en cambio, sí están activas. Esta investigación, de todas maneras, se restringe al análisis de la normativa que rigen el funcionamiento y organización de esas comisiones, independientemente si están o no activas¹¹.

A partir de estos datos, esta investigación se propone describir las características estructurales de las CEC en el Congreso argentino y clasificarlas según los propósitos. Una vez identificadas estas últimas, se procederá a extraer una muestra especial de 13 CEC en las cuales se analizará su normativa de creación en función de cuatro dimensiones elaboradas por este investigador, que se esquematizan en la Tabla 2 y cuyos hallazgos se presentan en la Tabla 7 del anexo.

La primera dimensión de la Tabla 2 se refiere a la delegación que hace la comisión hacia las agencias burocráticas. En dicha dimensión, el control ex ante comprende procedimientos de diseño institucional, selección de autoridades y el monitoreo/requerimiento de información. Es importante aclarar que la literatura considera al monitoreo/requerimiento de información como un procedimiento de control ex post. Sin embargo, en esta investigación se los considera además un procedimiento de control ex ante, en tanto está previsto en las leyes y reglamentos internos de las CEC, y por consiguiente, los legisladores están obligados a activarlos, al menos formalmente. En otras palabras, se trata de mecanismos automáticos que se activan -así debería suceder-independientemente de la voluntad del legislador.

Asimismo, esa dimensión comprende los procedimientos de control ex post de monitoreo/requerimiento de información, que a diferencia del control ex ante, en este caso son activados voluntariamente por los legisladores al detectar un posible desvío de una política pública de los objetivos de ley. Por lo tanto, aquellos no se activan -no deberían hacerlo- en tanto no se detecten irregularidades y anomalías. En suma, si el control ex ante es eficiente, no sería necesario activar el control ex post. Cuando falla el primero, se activa el segundo.

Tabla 2 Control ex ante y ex post 

Fuente: elaboración propia.

Las otras dos dimensiones de control ex ante y ex post están comprendidas en la delegación que hacen cada una de las cámaras hacia las comisiones, y como tal, da cuenta de su organización interna. Por lo tanto, dicha delegación está condicionada por el diseño institucional de la comisión por el cual se establecen las atribuciones de sus miembros, las reglas de decisión, la asignación de recursos presupuestarios, etc. También comprende la activación de procedimientos de elección y destitución de autoridades (presidente y vicepresidente de la CEC) y de monitoreo/requerimiento de información. Estos últimos implican que la CEC debe rendir cuentas a la cámara, informándola de sus actividades.

Finalmente, la Cámara puede ejercer un control ex post hacia la CEC, por ejemplo, negándose a aprobar los informes, retaceándole fondos y/o personal administrativo o bien decidiendo un cambio de su integración. No se halló ninguna disposición reglamentaria en las CEC para esta dimensión, por lo que no se la va a tener en cuenta.

A partir del análisis de las tres dimensiones antes indicadas, se desarrollará una medición del poder de control de las CEC y de su grado de organización interna. Por último, se analizará la lógica de la delegación en el marco de la teoría del cartel.

4. Una clasificación

Como se indicó en la sección anterior, la literatura neoinstitucionalista identifica dos tipos universales de comisiones a las cuales el parlamento delega el control: las CP y las CE. En relación a estas últimas, ambas cámaras del Congreso argentino tienen autonomía para crearlas, y eventualmente, disolverlas¹². Sin embargo, lo primero que hay que señalar es que las CE de origen parlamentario son la excepción, dado que la mayor parte fueron creadas por una ley aprobada por ambas cámaras (véase Tabla 5 en el anexo). Por otro lado, casi todas las CE surgieron a partir de la década de 1990, e incluso el 40% fueron creadas en el decenio 2011-2021. Es decir, son una criatura parlamentaria de creación reciente.

Pasando a considerar su estructura, el Congreso argentino presenta cuatro tipos de CE: las unicamerales, integradas solo por legisladores de una cámara; las bicamerales, integradas por legisladores de ambas cámaras; las mixtas (bicamerales o unicamerales), integradas tanto por legisladores, como por representantes de otros poderes o de la sociedad civil; y las de investigación (pueden ser bicamerales o unicamerales)¹³. Por último, existen los denominados organismos de representación parlamentaria (ORP), integrados por legisladores y representantes de otras agencias u organismos que funcionan fuera del Congreso nacional y, por lo tanto, no deben ser confundidos con las CE mixtas¹⁴.

Casi todas las CE fueron creadas con propósitos no legislativos, lo que sin embargo no las convierte en comisiones de control (CEC), como suele conocérselas en la jerga parlamentaria. En la Tabla 3 se presenta una clasificación de las CE según los propósitos para las cuales fueron creadas.

Tabla 3 Clasificación de las CE 

Fuente: elaboración propia.

Se observa entonces que solo 21 de las 36 CE tienen un propósito de control según el criterio definitorio explicitado en la sección metodológica de este artículo, mientras que las 16 restantes fueron creadas con otros propósitos.

Dentro de este último grupo de CE se hallan dos de investigación¹⁵; tres de cooperación internacional concebidas para vincular el Congreso nacional con el de otros países; dos mixtas integradas por legisladores y representantes externos¹⁶; una de enlace del Congreso con los gobiernos locales; tres sobre temáticas específicas; y una de control legislativo¹⁷.

Queda un grupo residual de 7 CE creadas para atender cuestiones de procedimiento (modernización parlamentaria), administrativas (Biblioteca del Congreso y el edificio «El Molino»), sindicales (Paritaria Permanente) o para la supervisión de un organismo parlamentario (Oficina de Presupuesto).

En cuanto a las 21 CEC, estas fueron creadas para intervenir en una serie de políticas públicas que se listan en la Tabla 6 del anexo. Como surge del mismo, no hay una política pública que predomine sobre las demás.

En ese mismo cuadro, además, se las clasifica en términos de la finalidad del control, a saber: ejecución presupuestaria, desempeño de la agencia y las autoridades, implementación de normativas y reglamentaciones, y control del resultado/impacto de la política pública.

La ejecución presupuestaria alude tanto al control ejercido sobre el presupuesto de una agencia (Inteligencia, ANSES, etc.) como al proceso de auditoría (Mixta Revisora de Cuentas).

El desempeño de la agencia comprende el monitoreo global de aquella (Ministerio Público) y/o de alguna de sus subunidades (Seguridad Interior con respecto a las fuerzas federales y de policía que integran el sistema de seguridad interior).

El control de las autoridades engloba aquellas acciones dirigidas a proponer autoridades de la agencia (Defensoría del Pueblo), decidir su remoción (Comunicación Audiovisual), la remuneración (Mixta Revisora de Cuentas) o la evaluación de antecedentes (Reconversión Gasífera).

La implementación de normativas y reglamentaciones abarca el control de renegociación de contratos de obras y servicios públicos (Facultades Delegadas), la implementación del nuevo Código Procesal Penal y la creación de un Digesto Jurídico, el cual, una vez aprobado por el Congreso, delegó en él el seguimiento de la actualización del digesto.

Por último, el control de resultado/impacto de la política pública se refiere a las CEC cuya ley de creación explicita esa finalidad, como sucede, por ejemplo, con la ya mencionada CEC de Implementación del Código Procesal Penal, que controla la implementación del nuevo código penal en algunas provincias del país o las CEC unicamerales de Yacyretá/otros y Río Bermejo, que controlan la ejecución de las obras públicas en las provincias.

5. Poder de control

En esta sección se analiza la normativa de creación de la muestra de 13 CEC, según las dimensiones de análisis de la Tabla 2. A partir de la información de esa tabla, se propone una medición del poder de control de las CEC que surge de la sumatoria total de menciones normativas que se reportan en la Tabla 7 del anexo. Como se observa en el Gráfico 1, la de Inteligencia es la que más poder de control cuenta, al sumar 40 menciones (sobre un total de 79), lo que representa un 51%. Le siguen la Mixta Revisora de Cuentas, con 29 menciones (37%), Seguridad Interior, con 26 (33%) y Comunicación Audiovisual con 23 menciones (29%). Por otra parte, las de Reforma de Estado y Digesto Jurídico son las que menos menciones reglamentarias acumulan, cada una con 10 (12%).

Seguidamente, en el Gráfico 2 se estima el total de menciones por cada dimensión. Como se observa en la misma, la Mixta Revisora de Cuentas, junto a las de Inteligencia y Seguridad Interior suman más menciones normativas en cada dimensión. Asimismo, en dicha figura se puede observar que la tercera dimensión (organización de la comisión) es la que concentra la mayor cantidad de menciones para todas las CEC, seguida por la del control ex ante, y por último, el control ex post.

Gráfico 1 Total de menciones reglamentarias de la CEC. Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la Tabla 7 del anexo. Para las abreviaturas de las comisiones véase la Tabla 5 del anexo. 

En relación a esta última dimensión, se constata que las CEC de Inteligencia y Seguridad Interior suman la mayor cantidad de menciones normativas, ya que además de las atribuciones de control, tienen atribuciones de investigación. En cambio, las demás CEC se caracterizan predominantemente por los pedidos de informes especiales.

Gráfico 2 Menciones reglamentarias por dimensión. Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la Tabla 7 del anexo. Para las abreviaturas de las comisiones véase la Tabla 5 del anexo. 

Por último, en la Tabla 4 se puede observar la acumulación de menciones por subdimensión. En relación con la primera dimensión, la subdimensión más mencionada es si la comisión recibe informes regulares, seguida por la revisión del presupuesto. En relación a la segunda dimensión, la subdimensión más mencionada es si la comisión requiere de información y documentación, seguida por la citación a personas y demás responsables. Respecto a la tercera dimensión, la subdimensión más mencionada es la cantidad de miembros para que la CEC sesione, seguida por la cantidad de personal administrativo y, por último, la mayoría para la elección del presidente de la comisión.

Tabla 4 Menciones reglamentarias 

Fuente: Elaboración propia en base a los datos de la Tabla 7 del anexo. Para las abreviaturas de las comisiones véase la Tabla 5 del anexo.

6. La lógica de la delegación

De acuerdo al análisis de esas dimensiones, surge claramente que las CEC fueron diseñadas para producir información que es consumida directamente por los líderes del oficialismo, los cuales controlan la integración de esas comisiones. Esto último no es inocente, ya que esos líderes colocan a los legisladores con mayor antigüedad en aquellas CEC que tratan temas críticos para el gobierno.

Esto se constata al revisar los métodos para mitigar las pérdidas de agencia. Partiendo de la dimensión de la organización de la comisión, en lo que se refiere al diseño institucional, se observa que los presidentes de las CEC acumulan una serie de atribuciones que les permite establecer, entre otras cuestiones, el orden del día de la reunión y la atribución para convocar las reuniones de comisión con la mayoría de los presentes o incluso con una tercera parte de los miembros. Además, es importante destacar que los reglamentos de las CEC no establecen la obligatoriedad para emitir despachos legislativos, como sí lo es para las CP¹⁸. La ausencia de este último requisito en las CEC facilita el flujo de información hacia los líderes de la mayoría.

Otro aspecto a destacar es que algunas CEC cuentan con personal administrativo y una jerarquía de funcionarios, entre las cuales el más numeroso e institucionalizado es el de la Mixta Revisora de Cuentas. Este cuadro de personal suele reportar a las CEC, monopolizando información que no es compartida por el resto de los miembros de la Cámara.

En relación al presupuesto asignado a las CEC, los reglamentos internos son poco precisos. Solo en cuatro CEC se establece que los gastos de la comisión se imputarán al presupuesto asignado al Senado, mientras que en otras dos CEC se imputan al presupuesto de las cámaras. No hay disposiciones precisas por las cuales las CEC están obligadas a publicitar agenda de reuniones y no suelen tomarse versiones taquigráficas. Incluso, en ciertas CEC los reglamentos las autorizan a sesionar en secreto.

En cuanto al método de selección y filtrado, si bien los reglamentos de las CEC establecen un procedimiento formal de elección del presidente y el vicepresidente de la comisión y en algunos casos de acefalia, en ningún caso disponen que la conducción de la misma esté a cargo de un legislador de la oposición (con la excepción de Facultades Delegadas) y, menos aún, que las presidencias sean otorgadas por antigüedad parlamentaria, como sucede en el Congreso de Estados Unidos. En este sentido, el análisis de la normativa de las CEC confirma el hallazgo de ^{Bieda (2015}), que consiste en el hecho de que los líderes del oficialismo colocan en la conducción de esas CEC a legisladores de su confianza, dejando que los de la oposición presidan aquellas CEC con poca o nula incidencia en temas críticos.

En lo que se refiere a las dimensiones del control de la agencia, solo tres CEC pueden proponer a la cámara candidatos para la dirección de una agencia, mientras que otras tres solo pueden dictaminar su destitución, una decisión que, de todas maneras, debe ser aprobada por la cámara. Esto confirma en parte los hallazgos de ^{Bieda (2015}), por los cuales los líderes del cartel tratan de interferir o incomodar lo menos posible a la burocracia cuando están en juego los intereses del gobierno.

En cambio, no hay que sorprenderse que el monitoreo y los requerimientos de información sean los más mencionados en la normativa de las CEC. Esta es más explícita en relación a las pautas y procedimientos por los cuales las comisiones deben requerir informes a la agencia controlada. Asimismo, la normativa dispone que las CEC pueden encomendar la realización de estudios, investigaciones e informes especiales, fijando los plazos para su concreción. Estos últimos requerimientos de información son los más importantes en relación al control ex post de la agencia, ya que, como se explicó, se activan cuando falla el control ex ante.

Por último, y no menos importante, desde el punto de vista del control ex post, como se analizó en la sección anterior, hay dos CEC (Inteligencia y Seguridad Interior) con atribuciones de investigación. Esto les suma un plus de poder en relación a las demás CEC, en la medida que sus miembros pueden acceder información clasificada sin pasar por la supervisión de la cámara¹⁹.

En cuanto a los controles institucionales, en ningún caso la normativa explicita las atribuciones de las CEC para vetar las reglamentaciones que se da la burocracia como sucede en el Congreso de Estados Unidos. Sí les otorga facultades para citar y/o interpelar las autoridades (control ex post).

7. Conclusión

Este artículo aborda un área inexplorada en el campo de la investigación politológica sobre parlamentos como son las comisiones especiales (CE). Se identificaron un total de 36 CE, de las cuales un primer hallazgo digno a mencionar es que no todas fueron creadas con propósitos de control (CEC). Sino que solo 21 de esas comisiones (el 60%) tienen tales propósitos.

El segundo hallazgo es que las CEC con mayor poder de control son las de Inteligencia, la Mixta Revisora de Cuentas y Seguridad Interior, las cuales suman individualmente la mayor cantidad de menciones reglamentarias. Dos de ellas (Inteligencia y Seguridad Interior) intervienen en áreas muy sensibles para los intereses del oficialismo, lo que explica que hayan sido diseñadas no solo con prerrogativas de control, sino también de investigación (sin ir más lejos, la de Seguridad Interior puede citar personas con el auxilio de la fuerza pública).

En cambio, la Mixta Revisora de Cuentas se restringe al control de la Auditoría General de la Nación (AGN), una agencia de auditoría de la administración pública creada en la década de 1990. Como surge de la investigación de ^{Bieda (2015}), esa comisión procesa un volumen constante de expedientes producidos por la AGN, lo que explica su alta burocratización en comparación a las demás CEC.

Un cuarto hallazgo es que las CEC fueron diseñadas con un fuerte énfasis en la obtención de información, ya sea por la vía de los informes regulares remitidos por la agencia (control ex ante), ya sea por la vía de los requerimientos de información (control ex post). Por lo tanto, este hallazgo suma importantes indicios a favor de la teoría del cartel, por la cual los líderes de la mayoría crearon esas comisiones para apropiarse de información crítica para los intereses del gobierno. En tal sentido, en comparación con las CP, las CEC son un instrumento más eficiente para apropiarse de la información en la medida que se especializan en una determinada política pública o en el seguimiento de una agencia (se evita así la dispersión que implica el tratamiento de varios asuntos que recaen en las CP) y, por otra parte, no están afectadas al proceso legislativo ordinario (no estudian y despachan proyectos para su consideración por la Cámara).

Un último hallazgo a destacar es que la mayor parte de las CEC fueron creadas en la década de 1990 a partir de determinadas coyunturas que atravesó el país, por las que se aprobaron leyes que instituyen políticas públicas para cuyo control prevé la creación de una CEC. No por nada el 40% de las CEC relevadas nacieron en el decenio 2011-2021. ¿Por qué tantas CEC en las últimas dos décadas?

A la luz de esta última constatación surgen importantes elementos para una futura agenda de investigación que permita explorar más profundamente las diversas coyunturas que motivó la sanción de las leyes que crearon esas comisiones y, a partir de esa información, estudiar en algunos casos la integración, la pertenencia partidaria de sus autoridades y su producción (expedientes, documentos, reuniones, citaciones personas, etc.). Esto permitiría una mejor comprensión de la lógica de delegación hacia estas comisiones por parte los líderes del cartel.