ARTÍCULO

Miradas sobre el borde metropolitano de Buenos Aires: Plan Regulador (1958-1962), el Conurbano Bonaerense (1995) y Lineamientos de Borde (2010)

Looks of the metropolitan edge of Buenos Aires: Plan Regulador (1958-1962), el Conurbano Bonaerense (1995) and Lineamientos de Borde (2010)

Patricia López-Goyburu *

* Arquitecta por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster en Urbanismo por la Universidad Politécnica de Cataluña (UPC) y magíster en Planificación de Desarrollo Rural y Gestión Sostenible por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM). Investigadora Asistente en el Instituto de Arte Americano e Investigaciones estéticas “Mario J. Buschiazzo” de la  Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (IAA-FADU-UBA). Docente en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA).

Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires. Intendente Güiraldes 2160, Ciudad Universitaria, Pabellón III. 1428 - Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Email: plopezgoyburu@gmail.com

El trabajo se desarrolla en el marco del proyecto “Materiales para un atlas de la región metropolitana de Buenos Aires. Mapas, instrumentos y lecturas gráficas” (UBACYT 20020130100810BA), con sede en el Instituto de Arte Americano e Investigaciones estéticas “Mario J. Buschiazzo” de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (IAA-FADU-UBA).

RECIBIDO: 9 de mayo de 2017
ACEPTADO: 2 de junio de 2017.

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RESUMEN

Las tensiones de que se dirimen en torno de los territorios de la expansión metropolitana muestran la existencia de diferentes formas de pensar y de operar.  Con el objetivo de dar cuenta de esa problemática se propone una caracterización comprensiva de tres planes que abordan el borde metropolitano de Buenos Aires: Plan Regulador (1958-1962), El Conurbano Bonaerense (1995) y Lineamientos de Borde (2010). En esos documentos, elaborados en momentos históricos diferentes, es posible diferenciar modalidades diferentes de considerar esos bordes.  A mediados del siglo XX, se trata de un espacio de interrelación urbano rural; en torno de 1990, se presenta como un espacio de usos heterogéneos; y a principios del siglo XXI, prevalece la idea de una serie de espacios desagregados y dispersos, imposibles de ser aprehendidos como figura única.

Palabras clave: borde metropolitano; planes; Buenos Aires; planificación.

ABSTRACT

The tensions between the existing city and the proposed city show different ways of thinking this territory. We propose a comprehensive characterization of three plans of the metropolitan edge of Buenos Aires: Plan Regulador (1958-1962), El Conurbano Bonaerense (1995) and Lineamientos de Borde (2010). To achieve this objective we examine these three urbanistic documents that occur in three different moments. The work presents a topological look on these plans which show three types of metropolitan edges: space of urban rural interrelation; space of heterogeneous uses and space that cannot be apprehended from an unitary perspective.

Keywords: metropolitan edge, plans, Buenos Aires, planning.

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INTRODUCCIÓN

El borde es la franja que resuelve y materializa los límites espaciales y funcionales de la ciudad en el territorio, y refleja la capacidad de organización que presentan los terrenos que estos espacios articulan o limitan. Según algunos autores, el borde es la zona de contacto entre el sistema urbano y el sistema rural; es el espacio en el cual las estructuras rurales se subruralizan y las estructuras urbanas se suburbanizan (Holl, 1991; Batty y Longley, 1994; Eizaguirre, 2001; Balcells y Bru, 2002).
A lo largo de la historia del urbanismo, en reiteradas oportunidades se ha buscado actuar sobre la tensión que se genera entre la ciudad que se expande y los esfuerzos por controlarla.
El Plan Regulador (1958-1962), El Conurbano Bonaerense (1995) y Lineamientos de Borde (2010) son tres planes cuyos enfoques ilustran acerca de las modalidades de pensar el borde metropolitano de Buenos Aires en momentos diferentes. A mediados del siglo XX, en consonancia con los planes de posguerra europeos, se vuelve la mirada sobre estos territorios de expansión de la ciudad de Buenos Aires (López-Goyburu, 2017a). En esta época la preocupación se centró en el avance de la ciudad sobre el territorio y se proponen acciones para su control. Hacia la década de 1990, la preocupación se focalizó en conocer la realidad de ese borde, para lo cual se efectúan relevamientos y estudios que daban cuenta de sus configuraciones. Finalmente, a comienzos del siglo XXI, la planificación ponderó el rol de esos bordes metropolitanos, en plural, desde la necesidad de proponer intervenciones materiales.
Según planteamos, los documentos urbanísticos, en su doble carácter de herramientas de políticas públicas y de instrumentos de análisis, permiten dar cuenta de algunas de las modalidades según las cuales los especialistas piensan y operan sobre el territorio (López-Goyburu, 2010; Novick, 2010; 2012). Cada plan presenta, desde su diagnóstico, un borde metropolitano diferente, y desde ahí es posible distinguir las miradas del urbanismo que cambian según los momentos históricos.

EL PLAN REGULADOR (1958-1962)

Hacia 1958, la oficina del Plan Regulador de la ciudad de Buenos Aires, dependiente de la Municipalidad, iniciaba el estudio para la elaboración del Plan Regulador. Era la primera vez que se realizaba un estudio integral de la Región Metropolitana de Buenos Aires, desde La Plata a Zárate (Figura 1). Este documento se enmarca dentro del modelo de la planificación racional y comprehensiva, tributaria de las experiencias inglesas de posguerra. El plan del condado de Londres (Abercrombie, 1943) y el plan del Gran Londres (Abercrombie, 1944), ambos documentos coordinados por Patrick Abercrombie, se convierten en el modelo a seguir. Desde esos referentes, el Plan Regulador propone generar un equilibrio entre las zonas urbanas y las rurales.

Figura 1: Lineamientos estructurales para el Gran Buenos Aires. Fuente: Municipalidad de Buenos Aires, 1958.

El Plan Regulador se elabora en el seno de un estado desarrollista. Se trata de un momento particular no solo económico y político, sino también social. Para ese entonces, Buenos Aires ha experimentado una expansión de baja densidad que ha consolidado los partidos del primer anillo. La ciudad se extiende sobre el campo tanto a través de la localización periférica de loteos económicos producto del accionar del mercado como a través de la construcción de la red vial (Ballent, 2006) y la estatización del ferrocarril (Clichevsky, 1975; Torres, 1975; 2001). La red ferroviaria acrecienta la transformación del suelo rural en suelo urbano a través de la formación de núcleos urbanos en torno a las estaciones. En ese marco, las industrias se van instalando en el borde metropolitano, aportando un gran dinamismo. Por un lado, tierras que hasta entonces eran rurales comienzan a convertirse en urbanas; por el otro, los equipamientos de ocio, centros deportivos y campings recreativos, administrados mayormente por los sindicatos, se trasladan a la periferia, tal como se presenta en los estudios sobre la configuración metropolitana de la Revista de Arquitectura de la Sociedad Central de Arquitectos (S.C.A., 1956). En efecto, en esos años, el Plan Regulador estudia en profundidad la conformación geográfica del territorio metropolitano y hace manifiesta la preocupación por la expansión urbana sobre las áreas productivas. Considera que esta situación deriva de una inadecuada estructura territorial y no de un incremento en el número de habitantes (López-Goyburu, 2017b). En este marco, el plan se propone fortalecer los centros urbanos existentes mediante la revitalización de las áreas rurales, el impulso de las actividades industriales en los núcleos más débiles y el establecimiento de una clara delimitación de los espacios urbanos y rurales mediante su restructuración y ordenación. El plan plantea el control de la expansión urbana a través de la zonificación de los usos de suelo. Esta herramienta, de enfoque funcionalista, define indicadores para cada zona de la ciudad (Reese, 2006). En ese sentido, se presenta la imagen de una región metropolitana en crecimiento una superficie de interrelación urbano-rural, que se pretende ordenar mediante una eficiente estructura funcional.

EL CONURBANO BONAERENSE (1992-1995)

Tres décadas después de la publicación del Plan Regulador, en 1995, la Comisión Nacional Área Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA) publica un estudio de diagnóstico del área metropolitana, iniciado en 1992, coordinado por Néstor Magariños y Alfredo Garay, y financiado por el Consejo Federal de Inversión.
En esta época, el paso de las políticas de desarrollo a las políticas neoliberales es interpretado en la Argentina como algo opuesto al emprendimiento de operaciones de ordenamiento territorial por parte del Estado. La formulación de grandes planes de alcance metropolitano entra en un período de eclipse. Novick (2003) muestra cómo a principios de la década de 1980 se promueven las ideas del proyecto urbano como herramienta adecuada para desencadenar procesos de transformación territorial. Pero esa carencia de planes metropolitanos en Buenos Aires puede explicarse también en el complejo contexto político-económico que presentan los países latinoamericanos en esta década. Un contexto caracterizado por la apertura de las importaciones (fin de las políticas redistribucionistas), los vaivenes de la crisis económica mundial, las políticas de ajuste, la deuda externa, la descentralización y la desindustrialización. En esta época, se empieza a evidenciar el accionar del capital privado sobre el territorio. Autores como Ciccolella (1999, 2004, 2009) y Ciccolella y Baer (2008) ponen de manifiesto que las principales transformaciones del territorio metropolitano de Buenos Aires responden a su inserción en el mercado global.
El equipo de técnicos que realiza el documento “El Conurbano Bonaerense” reintroduce los alcances de los estudios metropolitanos. El documento reconoce la existencia de problemáticas supralocales y cuenta con un capítulo específico sobre el borde metropolitano al que sus autores, Cuenca y Bozzano, denominan “territorios de borde”. Estos autores señalan que se entiende por “territorios de borde” a aquellos ámbitos donde las tendencias de valorización del espacio disminuye, y en mayor medida están ocupados por producciones agrícola-intensivas, grandes equipamientos colectivos, ámbitos con recursos naturales degradados y planicies y valles inundables. Sobre esa base, plantean la existencia de dos tipos de “territorios de bordes”: los que se corresponden con “límites duros” y con “bordes blandos”. Los “límites duros”, según los autores, suelen ser abruptos y de permanencia, remarcables en su afectación, tales como los grandes equipamientos, las redes de comunicación vial o ferroviaria, las áreas inundables y los ámbitos hortícolas más consolidados. En contraste, los “bordes blandos” son aquellos que están sujetos a transformaciones territoriales más dinámicas, espacios más permeables a nuevos fraccionamientos urbanos o al asentamiento ilegal de la población. Esta conceptualización es profundizada años más tarde en el libro Territorios reales, territorios pensados, territorios posibles: Aportes para una Teoría Territorial del Ambiente  (Bozzano, 2000), donde se amplía dicha clasificación. El diagnóstico de 1995, realizado sobre los “territorios de borde”, también a cargo de Bozzano, se presenta como el resultado de un estudio de los usos de suelo a través de imágenes aéreas de 1992, cartas de zonificación de los diferentes municipios y cartografía sectorial. Cuenca y Bozzano (CONAMBA, 1995) constatan la ausencia de mapas de usos de suelo reales realizados con criterios homogéneos para el área metropolitana de Buenos Aires. Por ello, recurren a las fuentes y elaboran una cartografía específica, visualizada como un aporte sustantivo para construir conocimiento sobre estos territorios (Figura 2).

Figura 2: Plano de usos del territorio de borde de Buenos Aires. Fuente: CONAMBA, 1995.

El estudio realizado permite poner en relieve la heterogeneidad de usos que tiene lugar en el borde metropolitano de Buenos Aires, que supera la dualidad manifestada por la bibliografía. En efecto, la multiplicidad de usos que evidencian esos estudios contrastan con los dos tópicos que polarizan la bibliografía local de la época: la localización de las villas y asentamientos (Cravino, Fernández Wagner y Varela, 2002; Di Virgilio, 2007) y la suburbanización de los grupos de altos ingresos (Vidal-Koppmann, 2001; 2009; Libertun de Duren, 2009; Roitman y Phelps, 2011).
En síntesis, el documento recupera el estudio cartográfico del territorio, muestra que el borde metropolitano de Buenos Aires está conformado por múltiples usos de suelo y  matiza así una amplia bibliografía local que solo pone el foco en los procesos de ocupación del territorio con las villas y asentamientos y con las urbanizaciones cerradas. El destacado aporte del estudio, además,  es la generación de una serie cartográfica que pone de manifiesto la heterogeneidad de esos  “territorios de borde”.

LINEAMIENTOS DE BORDE (2010)

El interés por los bordes metropolitanos se manifiesta también en el documento “El Conurbano Bonaerense”, recuperado por “Lineamientos de Borde”.
La Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda (SSUyV) del Ministerio de Infraestructura del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires elabora un plan (diagnóstico sumado a una propuesta) sobre la configuración de esos bordes.¹ El documento, financiado por el Consejo Federal de Inversiones, caracteriza al borde metropolitano en términos de “borde periurbano” y lo define como el espacio comprendido entre la ruta provincial Nº 6 y la futura autopista Presidente Perón. Para ese estudio se retoma el relevamiento realizado en 2004 por el Ministerio de Infraestructura y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires sobre la distribución de los usos de suelo.
Como resultado, “Lineamientos de Borde” muestra que en esos territorios inciertos se localizan asentamientos humanos en valles inundables y tierras productivas; asentamientos ilegales; urbanizaciones cerradas; extensión urbana de las principales vialidades; nodos con diferentes roles en la intersección de la ruta provincial Nº 6 con vialidades radiales; polígonos industriales en colisión con una fuerte presencia de actividad agropecuaria; concentración de áreas verdes y de reservas en torno a la mancha urbanizada donde  la red de transporte público carece de un sistema de conexión ferroviaria y de comunicaciones transversales.
Con la reaparición del plan como herramienta, profundamente cuestionado durante la década de 1980 y buena parte de la década de 1990, el debate de la planificación urbana comienza a dar cuenta de las consecuencias de la retirada del Estado del proceso de planificación. La planificación estratégica se presenta como una modalidad de gestión que pretende garantizar agilidad y transparencia, respondiendo a criterios de eficiencia económica y social. Sin embargo, en función de las críticas formuladas (Garay, 2004; Fernández Güell, 2006) y a la figura del plan de ordenación en la planificación “racional y comprehensiva” (Lindblom, 1959; Jacobs, 1973), se introducen escenarios prospectivos a partir de datos cuantitativos de crecimiento demográfico, densidad poblacional, etc. El plan pasa a ser un esquema de lineamientos generales, capaz de modificarse frente a realidades dinámicas y en contextos signados por un conflicto de intereses entre los distintos actores involucrados.
Desde esos criterios, la propuesta consiste en la conformación de nodos de crecimiento en las intersecciones de las vialidades principales con el objetivo de absorber el aumento de población. Sobre esa base, se formulan tres escenarios para caracterizar el suelo vacante-potencial en el “borde periurbano”: rural-rural, rural-urbano y urbano-urbano (Figura 3). Las tres piezas piloto corresponden a tres nodos, el rural-rural (sobre la  Ruta 210-Alejandro Korn), el rural-urbano (sobre la Ruta 3-Cañuelas) y el urbano-urbano (en torno del Acceso Oeste-Ruta 7, en  Luján).  En cada uno de esos sectores  se diferencian las áreas residenciales, verdes, de equipamiento, las vialidades y las densidades. Es ilustrativo que para el sector de viviendas de alta densidad se establece 250 hab/ha, para el de media densidad se establece 125 hab/ha y para el de baja densidad se establece 65 hab/ha.

Figura 3: Propuesta. Fuente: “Lineamientos de Borde”, 2010.

En síntesis, se trata de un estudio que es a la vez diagnóstico y propositivo, donde la expansión urbana vuelve a ser vista como un problema, y el “borde periurbano”, como un territorio discontinuo, dinámico y difícil de aprehender. En ese marco, la propuesta apunta a la conformación de nodos de crecimiento en las intersecciones de vialidades principales, imaginados para la expansión de la “ciudad compacta”. De cierta manera, la innovación reside en considerar las diferentes escalas e intentar dar cuenta de los bordes en plural, como un tema-problema central del área metropolitana de Buenos Aires.

CONSIDERACIONES FINALES

De algún modo, cada uno de  los documentos estudiados afronta de manera diferente el tema de los límites de la ciudad. En un primer momento, la preocupación por ordenar la expansión urbana llevó al “Plan Regulador” a proponer el borde como un espacio de interrelación entre el campo y la ciudad. En un segundo momento, “El Conurbano Bonaerense” muestra, a través de un exhaustivo relevamiento del territorio, la heterogeneidad de usos de suelo que signan ese borde. Y, finalmente, a comienzos del siglo XXI, los “Lineamientos de Borde” presentan un territorio heterogéneo y en profunda mutación imposible ser aprehendido desde una perspectiva unitaria. Estas diferentes miradas, por un lado, reflejan cómo se va construyendo la forma de pensar el borde metropolitano de Buenos Aires. La secuencia temporal constata que la preocupación de mediados del siglo XX, centrada en controlar el crecimiento, se desplaza al interés por conocer y operar sobre esos territorios heterogéneos. Por otro lado, estos planes revelan que el borde metropolitano ha sido abordado en las agendas urbanísticas de los diferentes momentos históricos. En ese sentido, su realidad no puede ser atribuida solamente a carencias en materia de planificación, pues parece resultar de la existencia de territorios inciertos, en continua transformación, que condensan las disyuntivas del crecimiento metropolitano.

NOTAS

1. Los agentes intervinientes en este documento son: Cristina Álvarez Rodríguez, ministra de Infraestructura; Carlos A. Rodríguez, subsecretario de Urbanismo; Equipo de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda (SSUyV): Daniel Álvarez, Cecilia Larivera, Leonardo Fernández, Diego Garay, Silvina Fernández, Gustavo Andrade; Consultores: Inés Schmidt, Sara Ciocca, Zulma Yelpo, Alejandro Macagno, Ergasto Riva, Gabriel Rivas, Juan Rizzo, Guillermo Yampolsky, Liliana Álvarez, Mónica Pintos, Laura Reboratti, Pablo Sessano, Sandro Ortíz, Omar Suárez Van Kerckhoven.

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